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总结经验明确任务扎实做好林地管理工作

——在全省林地管理工作会议上的讲话

夏春胜

（2012年11月27日）

同志们：
这次会议，是针对林地管理工作召开的一次专题会议，也是我省林业系统第一次专门就林地管理工作召开全省性会议。省林业局党委对这次会议高度重视，会前进行了研究，提出了具体要求。会议的主要内容是：贯彻落实《省政府关于全省林地保护利用规划（2010-2020年）的批复》文件精神，总结近几年来全省林地管理工作成效，全面部署当前及今后一个时期全省林地管理工作，表彰近年来在森林资源管理工作特别是省、县两级林地保护利用规划编制工作中做出突出贡献的先进集体和先进个人。刚才，会议对近年来在森林资源管理工作中做出突出贡献的先进单位、先进个人进行了表彰，我代表省林业局向你们表示热烈的祝贺！下面，就加强林地管理工作，我讲三点意见。
一、全省林地管理工作取得显著成效
多年来，尤其是“十一五”以来，全省上下紧紧围绕“绿色江苏”建设这一主题，突出科学发展观，坚持“严格保护，积极发展，科学经营，持续利用”方针，切实加强森林资源林政管理工作，始终把林地管理作为森林资源管理工作的重点和核心，健全管理制度，强化监管措施，严格依法行政，有力地巩固和保障了“绿色江苏”建设成果。
（一）森林资源总量不断增加。长期以来，全省各级林业主管部门坚持资源培育和保护工作并重，林业建设取得长足发展，森林资源呈现快速增长的良好态势。截止2012年，全省林地面积从建国初期的8.5万公顷增加到187.1万公顷，活立木蓄积达8850万立方米，人均林地面积增长10倍，林木覆盖率从0.8%提高到21.6%（含四旁树折算面积）。尤其是2003年省委省政府作出建设“绿色江苏”决定以来，2003-2012年全省林业发展步入了跨越式发展阶段，累计植树造林面积97.2万公顷，造林面积超过2003年之前35年的总和，是绿色江苏建设工程实施前的2倍、改革开放初期的6倍，实现了森林面积和蓄积的快速双增长。
（二）林权发证工作基本到位。近几年来，我省林权管理工作紧紧抓住国家大力推进集体林权制度改革机遇，围绕集体林权和省级以上重点公益林确权发证两个重点开展工作，取得了明显成效：全面完成集体林权主体改革工作。经过三年的不懈努力，目前已全面完成了以确权发证为核心的主体改革任务。全省111.43万公顷的集体林地目前已全部完成主体改革任务，改制率达100%。林权证和股权证发证率分别达到99.56%和100%，651万涉林农户中已有648万户领到相应林权证或股权证。重点公益林林权登记发证工作基本完成。2011年，在全面完成集体林“林改”工作的基础上，我局将确权发证工作的重点放在界定为省级以上生态公益林的林地，将省级以上重点生态公益林的确权发证列为全局的一项重点工作，要求到年底发证率达到95%以上。经过全省上下各级林业主管部门共同努力，到2011年底，全省重点生态公益林发证率达98.7%，全面完成了年度目标任务，今年，各地又基本完成扫尾任务，实现了省级以上重点生态公益林林地确权发证工作“全覆盖”目标。
（三）林地规划及落界基础工作顺利完成。2010年7月，《全国林地保护利用规划纲要（2010-2020年）》经国务院常务会议研究批准实施，确立全国林地规划实行国家、省、县三级规划体系。我局高度重视，根据国家林业局的统一部署和要求，及时组织开展一系列工作，截止目前，省、县两级规划及落界工作已基本完成。一是组织力量编制省级林地规划。我局成立省级林地保护利用规划编制工作领导小组，组建工作机构，组织编撰了《江苏省林地保护利用规划》（征求意见稿），在征求局内部和省级有关部门书面意见并召开专题评审会的基础上进行了多次修改，形成送审稿报请省政府审批，并于2011年12月得到省政府的正式批准，为县级规划编制工作的顺利开展提供了基础。二是全面开展县级林地规划编制及落界工作。在编制省级规划的同时，我省及时部署并启动了县级规划编制和林地落界工作。按照工作要求，我局先后集中举办了三次培训班，培训400多人次。为确保该项工作顺利推进，我局及时组织四个工作组，不定期地赴各地督办及帮助指导工作。今年8月，我局组织技术力量对87个县（市、区）12510张影象图、6000多个电子文档、8000多份纸质材料按照国家规定的标准和要求进行了审核验收；9月顺利通过了国家林业局华东院组成的专家组对我省林地落界成果进行的验收检查，认定我省成果合格；10月份，我局又与华东院沟通配合，完成了全省林地“一张图”拼接，已报送国家林业局；10月中旬，我局抽调专人分四组，完成了对经各市上报的县级规划文本的省级审核工作，并将审核意见以正式文件及时告知各市、县，目前，各地正在报请县级政府批准实施。
（四）林地占用征收管理进一步规范。一是完善相关政策。严格按照《森林法》、《森林法实施条例》及国家林业局下发的《占用征用林地审核审批管理办法》、《森林植被恢复费征收使用管理暂行办法》、《占用征用林地审核审批管理规范》等有关法律、法规和政策规定，进一步规范我省林地保护与开发利用的原则、占用征收林地的申请及审核审批的权限和程序、检查监督及责任追究等方面的内容。二是严格公益林地管理措施。为贯彻实施《江苏省生态公益林条例》，切实加强对生态公益林地的管理，我局结合全省林地管理实际，专门下发《关于加强生态公益林林地管理的通知》（苏林政〔2007〕29号），进一步明确了保护管理生态公益林林地的重要性、占用征收生态公益林林地的审核审批权限以及建立占用征收生态公益林林地可行性论证制度。三是建立并完善我省林地定额管理制度。根据国家林业局有关规定，我局分别编制了《江苏省“十一五”林地占用征收定额报告》和《江苏省“十二五”林地占用征收定额报告》。按照生态优先、保障重点、综合平衡、分类指导的原则，下达各市每年使用林地定额指标，为林地实行用途管制和总量控制打下基础，妥善处理好森林资源保护管理与社会经济开发利用的矛盾，林地供给模式逐步实现由需求主导型向供给引导型转变。四是实行政务公开。按照省政府的统一部署，从2010年开始，以占用征收林地审核审批管理信息系统为平台，逐步试行占用征收林地网上审核审批管理，推进政务公开。目前，我省所有林地审核审批项目已全部实行网上公开办理，接受社会监督。
（五）林地监管力度不断加大。一是加强监管，建立重大破坏、乱占林地案件报告制度。各级林业主管部门加强对林地资源的监管，及时公开通报林地保护管理重大、典型案件，加大对违法分子威慑力，切实担负起保护管理好林地的责任，实行涉林案件报告制度，对违法占用林地，擅自改变林地用途的行为基本做到及时制止并报告。二是切实加强林政案件管理制度建设。实行重大案件督办制度，对影响较大的典型案件，实行重点督办，做好案件查处结果的跟踪监督，以典型案例教育和推动林业执法工作；规范受理、查处、报告程序，建立林政案件管理档案，做好林政案件统计分析工作，不断提高资源林政执法成效。三是严格执法，坚决打击违法占用林地行为。近年来，我省严格执法，不断加大查处非法占用林地案件力度，坚持开展有针对性的专项打击行动。2005至2011年，我省林业系统每年都开展专项行动，打击破坏森林资源行为。我局联合省公安厅共同相继开展了“破案攻坚战”、“绿盾1-3号行动”、“春季攻势”、“亮剑行动”等一系列专项行动。通过有针对性的开展专项行动，清理了一大批违法使用林地案件，提高了全民保护森林资源的意识，营造了保护森林资源的良好氛围，呈现案件发生次数逐渐下降、案件查处率逐步提高的良好态势。据统计，“十一五”期间，全省平均每年发生案件2016起，比“十五”期间案件数量下降50%以上；平均案件查处率为97%，比“十五”期间高2个百分点；2011年，共发生林政案件1810起，查处率达98.7%。
（六）林地资源调查监测体系逐步建立。我局始终高度重视资源调查、监测体系工作建设，全省森林资源动态监测工作不断加强。全省逐步建立了长期监测（森林资源连续清查等）、短期监测（年度营造林实绩综合核查等）和专项监测（占用征收林地调查等）相结合的森林资源动态监测体系。先后制定下发了《江苏省森林资源连续清查操作细则》、《江苏省森林分类区划界定工作细则》、《江苏省营造林实绩综合核查办法》、《江苏省占用征收林地调查主要技术规定》等一系列标准规定，从机制和制度上规范全省森林资源动态监测工作。
总之，多年来特别是近几年来，全省林地管理工作取得了显著成效，成绩来之不易，得益于各级党委、政府的高度重视，得益于有关部门和社会各界的大力支持，以及各级林业工作者特别是从事资源林政管理工作同志的艰苦努力和辛勤工作。在此，我代表省林业局，向所有关心、支持和从事林地管理工作的同志表示衷心的感谢！
二、认清形势，明确任务，扎实做好林地管理各项工作
增加森林资源、发展绿色经济、实现绿色增长已经成为国际社会应对生态危机和经济危机的广泛共识。前不久刚刚闭幕的党的十八大专门就生态文明建设独立成篇集中论述，作出战略部署，提出了建设“美丽中国”目标，必将对今后林业工作产生重大影响，可以预计，下一步森林资源培育和保护力度只会加强，不会减弱。当前，我国经济社会发展正处在重要的战略机遇期，林业发展也处在一个十分难得的有利时期。林业作为重要的公益事业和基础产业，功能在不断拓展、效用在不断延伸、内涵在不断丰富，在经济社会发展全局中的地位越来越重要，作用越来越突出，任务越来越繁重。林地是森林的载体，是生态安全的基础，又是林业发展的根基和命根子。只有加强林地管理，才能增加森林资源。要科学发展、转型升级，都要依托于林地资源来增加绿色能源总量。
当前，我省林地管理的形势仍不容乐观，存在着一些不可忽视的矛盾和问题，面临着许多新的挑战：一是森林资源总量明显不足。我省森林覆盖率近年来虽有较大幅度提高，但森林资源总量仍然不足，森林面积和蓄积分别列全国第26、22位，人均森林面积仅0.02公顷，大大低于0.1公顷/人的全国平均水平，仅为世界平均水平的3.3%。二是管理难度越来越大。随着全省经济的快速发展和国家对土地利用宏观调控的加强，工业和城镇等建设项目对土地的需求量日益增加，林地既要承担满足人们日益增长的生态需求任务，又要承担满足经济社会发展用地需求的任务，林地保护与利用的矛盾日趋突出，林地管理形势越来越严峻，难度越来越大。三是案件查处尚未完全到位。林地逆转的现象虽然得到初步遏制，但并没有从根本上得到解决，特别是一些涉及政府行为和法人行为乱占林地、毁林开垦等案件时有发生，有的地方还相当严重。尽管案件发生次数逐步减少，但发生规模和危害程度有上升的苗头。一些地方林业部门对林地保护管理的重要性认识不足，有畏难情绪，工作不扎实，执法不严格，案件查处不力，履行职责不到位。四是管理队伍建设明显滞后。资源林政管理的基础设施薄弱，设备和手段落后，队伍不健全，部分管理人员的素质也不高，严重制约着各项工作的正常开展。
当然，当前我省林地管理工作有更多的有利因素：一是省委、省政府高度重视绿色江苏建设。罗志军书记、李学勇省长分别在省十二次党代会和省十一届人大四次会议上强调，要坚持不懈推进绿色江苏建设，罗志军书记两次批示省林业局，要求“坚持绿色江苏方向”，并“要和生态文明工程一起部署落实”。全省基本实现现代化和“八项工程”关于林业的硬性考核指标已经对绿色江苏建设工作产生鲜明的导向和巨大的激励作用。二是相关法律法规基本完善。根据《森林法》的有关规定，为了规范林地管理工作，国家林业局出台了一系列配套文件和实施办法，我省根据国家的规定，也出台了一批规范性文件，为实施林地依法管理、规范管理奠定了基础。三是基础工作基本完成。通过全省各级林业部门两年左右时间的艰苦工作，省、县（市、区）两级林地保护利用规划编制和林地小班落界工作已基本完成，为下一步林地管理工作走上更加规范管理提供了政策保障。
今后一段时期全省林地管理工作的总体思路是：围绕“建设绿色江苏、服务两个率先”主题，坚持“严格保护、积极发展、科学经营、持续利用”方针，以林地面积增长、森林蓄积量增加为宗旨，建立健全以林地林权管理为核心、综合监测为基础、监督执法为保障的林地资源管理体系，统筹协调林地的保护与利用，全面提升林地管理水平，为绿色江苏建设提供保障。目标和任务是：到2020年，林地保有量达到143万公顷；森林保有量达到118万公顷，比2010年增加9.5万公顷左右；林木覆盖率（含四旁树覆盖率）达到23%，省级以上重点公益林地达到37.6万公顷，占林地总面积的26.3%；重点商品林地达到79万公顷，占林地总面积的55%；全省乔木林地生产率达到65立方米/公顷；十年内（2011-2020年）全省占用征收林地面积控制在7380公顷以内。
为实现上述任务目标，各级林业主管部门务必高度重视林地管理工作，要着重围绕以下六个方面做实、做好工作：

（一）严格实施林地保护管理措施。国家、省和县三级林地规划明确提出了林地保护管理各项措施，其核心是林地分级保护利用和林地征收占用定额管理两项措施。要严格实施林地分级保护管理措施。针对我省实际情况，遵照“公益林及山上林地管严、山下三网绿化林地管好、平原结构调整林地管活”的原则，全省林地保护等级共划分四个等级，并明确相应保护利用措施：Ⅰ级林地要实行全面封禁保护，禁止改变林地用途；Ⅱ级林地要实施局部封禁管护，鼓励抚育性管理，适度开展低效林改造，禁止商业性采伐，严格控制建设工程占用林地；Ⅲ级林地要允许在公益林地内适度经营和更新采伐，重点商品林实行集约经营定向培育，适度保障和规范基础设施和城乡建设用地，从严控制商业性用地，限制工矿用地；Ⅳ级林地要推行集约经营，大力发展林下经济，最大限度地挖掘林地综合生产力，严格

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