调研报告汇编目 录 关于规范推进“裁执分离”的调研报告 4关于开展城市生活垃圾分类处理情况的调研报告 14中国农村义务教育发展报告 21关注民生 加快养老机构健康可持续发展 39关于信访工作调研的报告 50少数民族干部教育培训现状分析与对策建议 60关于XX地区新型城镇化问题调研报告 75关于对违法殡葬行为申请人民法院强制执行问题的探析 .. 83关于完善相关财政支持政策的建议 93积极发展学前教育 着力破解入园难题 106关于人才工作机制建设的调研报告 125关于从执法角度看农村宅基地制度改革的报告 135关于机关党建工作解决“两张皮”问题的调查报告 146关于推进XX管理体制改革的调研报告 156交通运输行政审批制度改革的调研报告 162XX行业精神的实践探索和理论思考 168农民收入增长政策效应研究 180留住我们的文化基因 189关于对XX市个私协会市场化运作模式有关情况的调研报告................................................................................................. 200满足大众体育服务需求 提升公共体育服务水平 207关于构建煤矿隐患排查治理体系的调研报告 216永不落幕的“心·根·梦”之旅 224扎根·奉献·信念 238关于XX工程泥沙情况的报告 244“当好娘家人、永远和职工在一起”主题走访慰问微型调研 报告 256铁路服务XX地区一体化发展的改革探索 263关于对口支援XX省XX市XX县调研情况的报告 269关于开展“周末讲学堂”工作的调研报告 276关于规范推进“裁执分离”的调研报告征收拆迁是当前推进城镇化建设、保障人民安居乐业、维护 社会和谐稳定的一项重点工作，是国家治理过程中人民群众最关 切、最期待，“官”民矛盾较尖锐，群体性、突发性事件相对集 中的领域，牵系党的形象、国家长治久安和经济社会持续健康发 展。目前，该领域的强制执行现状和法院面对的实践难题十分紧 迫，需要党中央高度关注和统筹安排，在制度设计层面着力推进 “裁执分离”改革，明确司法权与行政权的职能定位，以更好地 落实党的XX届三中全会精神。XXXX年以来,笔者先后随同住房 和城乡建设部、国土资源部、中央综治办等单位开展联合调研， 并在法院系统内部进行专项调研，而将有关情况报告如下：一、强制执行的现状涉及征收拆迁的强制执行体现在国有土地上房屋征收、农村 集体土地征收以及违法建筑拆除三个方面。（一）国有土地上房屋征收目前的法规依据是XXXX年X月施行的《国有土地上房屋征 收与补偿条例》（以下称《条例》）。涉及两类强制执行：一是 非诉环节的强制执行，即被征收人法定期限内不申请复议、不提 起诉讼又不在补偿决定规定期限内搬迁的，政府申请法院强制执 行；二是诉讼环节的强制执行，即被征收人对政府作出的补偿决 定不服提起诉讼，或者征收部门与被征收人达成补偿协议后一方因他方不履行而起诉，法院作出裁判后的强制执行。《条例》施 行以来，房屋征收工作逐年递增，全国市、县级政府于XXXX年 作出征收决定XX；XXXX年作出征收决定XX；XXXX年作出征 收决定XX。由此而形成的大量补偿决定、补偿协议都可能涉及 强制执行。按照《条例》施行前的旧有规定，在非诉环节，既有政府直 接责成有关部门强制拆迁的“行政强拆”，也有拆迁主管部门“申 请法院强制执行”，前者在各地一般占到XX以上，后者通常被 理解为“由法院强制执行”。新《条例》将“双轨”变为申请法 院强制执行的“单轨”，一时全国法院无法承受巨大压力。经过 与中央政法委、全国人大常委会法工委、国务院有关部门的艰苦 沟通协调，我院于XXXX年X月以司法解释形式规定了法院审查 作出准予裁定后，“一般由政府组织实施，也可以由人民法院执 行”。这种法院审查、政府组织实施方式即是我院强调的“裁执 分离”。全国人大法律委员会在《行政强制法》（XXXX年X月 施行）审议报告中指出“考虑到这种执行方式尚在改革探索，草 案对具体执行方式可不作规定，给法院探索改革执行方式留有空 间”。但是，“裁执分离”在实践中遭遇巨大阻力，主要体现为 无论在非诉还是诉讼环节，因缺乏一元性规定，地方党政机关往 往强力要求法院执行。（二）农村集体土地征收目前的法律法规依据是《土地管理法》及其实施条例，也涉及非诉和诉讼环节的强制执行。法定征地批准机关为国务院和省 级政府，强制执行原因通常为被征地集体经济组织的农民拒不执 行土地主管部门据征地批文作出的责令交出土地决定，后者申请 法院强制执行；也有涉及因上述决定或有关各方在《土地管理法》 规定之外签订“补偿协议”引发诉讼后在诉讼阶段的强制执行。 从统计数据看，近年来全国征地总量大致稳定：XXXXX，但只 表明测量方法改进而非实际数量增多。在许多地方，因农民实际所获征地补偿与政府拍卖土地收益 存在巨大反差，有关货币补偿法定最高限额难以适应现实需要和 群众期待，加之征地“三费”（土地补偿费、安置补助费和地方 附着物和青苗补偿费）的支付对象、分配方式存在诸多乱象，城 乡二元体制下农民房屋只作为“地上附着物”缺乏专门性规范， 农民就业、养老等社会保障难以充分到位，加之传统观念等因素 影响，导致强制执行难度增大，遭遇的各种抵触对抗更为激烈。 如XXXX年XX自焚事件后，在中央三令五申下各地仍出现一些 “血拆”现象。有些是法院被迫执行，有些是行政机关不申请法 院审查而直接组织实施，有些甚至是动用其他社会力量组织强 拆。这些情形亟待通过改革土地征收制度、修订立法并加大执法 监督力度及时遏制和规范。（三）违法建筑拆除违法建筑包括违法的建筑物、构筑物、设施等，由《城乡规 划法》、《土地管理法》、《行政强制法》等多部法律调整。目前，不同违法情形分属不同机关认定和处罚。在非诉环节，既有 政府直接责成有关部门强制拆除（违反城乡规划），也有土地主 管部门“申请法院强制执行”（农村非法占地）；在诉讼环节， 通常由法院作出裁判后强制执行。实践当中，拆违难度并不亚于 房屋、土地征收中的拆迁难度，大量“小产权房”长期存在一定 程度上也是管理监督未及时跟进所致。同时，一些地方党政领导 认为任何情形下拆违都可通过申请法院强制执行，由此给法院造 成很大压力。我院于XX专门出台司法解释，明确法院依法不受 理行政机关针对违反城乡规划行为提出的拆违非诉执行申请，但 只能起到局部作用。近年来，全国各地私搭乱建、非法占地形势 依然严峻，地方政府以推进征收拆迁或改善城市环境为目的组织 的各类拆违专项行动如火如荼，大量矛盾涌入法院后加剧了强制 执行压力，亟待从法律上厘清司法职能定位，明确“裁执分离” 原则，使法院从“裁判员”兼“运动员”的双重角色中解脱出来。二、法院执行的困难和问题一是制度性困境。“裁执分离”目前缺乏明确的制度支撑。 对于非诉环节的强制执行，现有法律法规只规定到申请法院强制 执行而未规定法院裁定准予执行后如何执行，新司法解释所规定 的“一般由政府组织实施，也可以由人民法院执行”仅涉及国有 土地上房屋征收，未涉及其他领域，且该解释的“一般性”原则 在一些地方很难贯彻。另目前仅《城乡规划法》规定了行政机关 对违法建筑可直接强制执行，其他领域尚未放开；对于诉讼环节的强制执行，法律没有“裁执分离”相关规定，旧有观点多解释 为法院裁判当然由法院执行。我院推行“裁执分离”，需要适时 修改立法，更需要获得中央领导和有关部门的大力支持。二是地方性干预。实践中，各地不同程度存在着党政机关和 少数领导以服务地方大局为由，要求法院对行政机关申请强制执 行的非诉案件尽快立案、尽快作出准予执行裁定；而要求对被征 拆群众诉行政机关的诉讼案件不立案或裁决被告胜诉；更大的干 预体现在要求法院动用强制力量执行。有些地方出于赶工期等理 由，组建拆迁指挥部要求法院全程参加，召开党政联席会议督促 法院“落实”，将法院执行情况列入当地部门综合考核指标，积 极提供人财物给法院执行“创造条件”，或直接由地方领导牵头 组织联合执行或者受法院“委托”的执行活动，其后以“司法强 拆”为由让法院承担责任。不少法院领导对此苦不堪言。三是各方面不理解。在我国，民事诉讼强制执行由法院统一 行使，系基于各方当事人法律地位平等且无执行权能，行政诉讼 则不然。当征收拆迁以涉案不动产为执行对象时，行政机关往往 有管理职权和执行能力，其所作行政决定本身有公定力、羁束力、 执行力，司法审查只是加一道通过外部监督保障权益的“保险”。 法院直接执行不仅无益于确立中立、公正的司法权威，老百姓会 批评法院充当政府的“打手”，更无益于被拆迁群众人身权、财 产权遭受不法侵害后的救济赔偿。现今民事领域“执行难”问题 已使法院饱受社会各方面的诟弊，再加上行政领域的征收拆迁强制执行，如同“雪上加霜”、“小马拉大车”，不堪其重。且“申 请法院强制执行”即由法院执行的理念根深蒂固，非法律专业人 士难以科学界定法院在民事和行政诉讼中的不同角色与职能差 别，地方法院常受到当地党政部门有关执行不力的批评与责怨， 目前体制下难以决定执行主体，客观上难以坚持“裁执分离”。四是法官直接面临危险和压力。在强制执行过程中，法官时 常遇到当事人围攻现场或借助煤气罐、汽油瓶等以自杀、自残和 其他暴力方式威胁、恐吓的情形，有的当事人借家族势力公开示 威或通过打电话、发短信、在互联网上煽动“官”民矛盾等非理 性方式抵毁法官形象，在法院门前群体缠访闹访，滋扰法官日常 工作和生活。在法律风险、社会风险和政治风险多重压力及“错 案追究制”、“信访责任追究制”等现实约束下，法院单方面要 求政府去组织实施强制执行毫不现实，反需求助于政府维稳，有 的法官存在不愿办案、不敢办案的“办案恐惧症”。三、“裁执分离”改革的主要理由鉴于在征收拆迁中法院遇到的诸多困难，为进一步推进城镇 化建设和土地房屋征收制度改革，平衡好公共利益和被拆迁群众 合法权益，迫切需要有关方面对强制执行方式的改革给予高度重 视，科学统筹安排，切实解决各种现实难题。为此，我院下决心 力推“裁执分离”改革，主要理由是：第一，行政行为的执行需要动员各方面的资源，而法院掌握的资源有限，由行政机关组织实施更为便捷。第二，如果由法院自行强制执行，同样存在滥用执行权的风险，且缺少外部监督机 制，不仅未给当事人合法权益保障带来益处，反而可能扩大侵害后果。第三，如果由行政机关组织实施，一旦出现问题，法院可实施监督，为合法权益受侵害的当事人提供司法救济，有利于缓 解行政机关和相对人之间的紧张关系。第四，在强制执行之外， 现有制度设计提供的五重司法保护能够起到全方位保障公民权 益的作用：一是在征收财产时当事人对征收决定不服可向法院起 诉；二是达不成补偿协议时可向法院起诉；三是决定作出后不履 行，行政机关申请法院强制执行的，法院可以继续审查；四是行 政机关在执行过程中如果对其造成不法侵害，当事人还可以寻求 司法救济；五是如果行政强制行为造成损害，相对人可以向行政 机关（或法院）申请国家赔偿。这些保障如果能够落到实处，足 以对当事人权益实施有效保护。因此，没有必要由法院动用强制 力量直接执行，应当尽量让行政机关组织实施，法院真正居于中 立和相对超然的地位，才能在更大程度上发挥司法审查功能，提 升司法监督水平。需加说明的是，“裁执分离”原则是在《条例》施行背景下， 经中央政法委协调，有关中央国家机关反复论证形成基本共识后 规定于司法解释之中的，目前有必要进一步深化和扩大适用范 围。如前所述，立法机关专门提出了“为法院探索改革执行方式 留有空间”，中央综合治理委员会近期组织多家单位联合调研形 成的报告也指明要进一步细化“裁执分离”机制,但“裁执分离”改革涉及执行权力再分配，必须获得有关各方充分理解和支持， 单凭法院一己之力无法推行。此外，“裁执分离”不适用于行政 机关败诉后拒不执行法院生效裁判的情形（如需落实安置房、冻 结或划转征收补偿款等），此时应以行政机关为被执行人并由法 院强制执行，方能保障原告合法权益。四、有关改革建议目前，我院有关“裁执分离”的制度改革尝试有三项：一是 颁布《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿 决定案件若干问题的规定》，规范了国有土地上房屋征收非诉强 制执行主体；二是作出《关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》，厘清了法院不受理有关违反城乡规划的非 诉强制执行申请；三是作出《关于行政机关申请法院强制执行维 持或驳回诉讼请求判决应如何处理的答复》，明确了对所有判决 维持被诉行政行为或驳回原告诉讼请求的情形，行政机关申请法院强制执行的，法院或者不予受理（针对法律已授予行政机关强 制执行权的）并告知由行政机关强制执行，或者对符合法定条件 的申请裁定准予执行（针对法律未授予行政机关强制执行权的） 并明确强制执行的内容。建议进一步推进以下改革举措：关于国有土地上房屋征收，建议在制度上明确对于非诉环节 申请法院强制执行补偿决定的，一律由市、县级政府组织实施， 以防止行政机关借“也可以由法院执行”之规定强压法院执行； 对于诉讼环节的强制执行，法院只承担行政机关败诉后拒不执行有可执行内容的生效裁判的强制执行，其他一律交由行政机关依 行政程序执行。建议市、县级政府尽快完善统一的执行机构建设， 以解决目前政府组织实施强制执行活动不规范问题。关于农村集体土地征收，需要紧密结合当前《土地管理法》 修改和《集体土地征收补偿条例》立法进程规范相关强制执行。 在非诉环节，建议改变目前仅由土地主管部门申请法院强制执行 的规定，参照《条例》规定由市县级政府提出申请，法院裁定准 予执行的，由市县级政府组织实施，从而与《条例》在行政执法 层级、执行方式上保持一致。在诉讼环节，建议完善前述由政府 统一管理的执行机构建设，提高执行规范化水平。关于违法建筑拆除，建议以扩大行政强制执行法定范围为重 点。不仅限于违反城乡规划行为，对农村非法占地及违反环境保 护、交通管理、水资源管理、殡葬管理等法律法规乱建违法建筑 物、构筑物、设施等行为，亦可参照《城乡规划法》“由市县级 政府责成有关部门强制拆除”或由“乡镇政府强制拆除”的作法 加以规制，以解决目前某些申请机关本身无强制执行权、法院又 不适合强制执行的“两难”问题，体现对相似事务作相似处理的 合理性。法院作用的发挥应当是对执行依据（处罚决定）的事前 监督和行政强制执行行为不法侵权的事后救济。上述建议需要结合XX全会后行政执法体制改革与司法改 革，以提高行政效率、强化权利保障为目的，对行政强制执行权 的科学配置进行系统化改造。当前有关方面在法律观点上存在分歧，有必要明确不论准予执行裁定还是生效诉讼裁判作出后，行 政机关组织实施的强制执行活动都应视为行政强制执行行为，当 事人对此不服（如扩大执行范围、执行对象错误等）有权依法提 起行政诉讼或行政赔偿诉讼，法院在此环节只审查执行行为本身 而不再审查原行政行为（执行依据）的合法性。上述建议多数需 要修改立法方能最终实现。考虑到现实紧迫性，目前如果有条件 地允许以司法解释方式就征收拆迁领域的“裁执分离”作出具体 规范和调整，或在一些地方先行试点，再由点及面、逐步推进， 亦为可取之策。综上，征地拆迁反映了深层次、综合性的“官”民矛盾。强 制执行作为法律保障手段，不可或缺但应少用、慎用，“裁执分 离”是大势所趋。衷心期望有关领导和相关部门对此予以高度重 视，充分理解支持法院这一改革导向，突破观念的藩篱和制度的 瓶颈，使司法更好地发挥维护社会公平正义的积极作用。关于开展城市生活垃圾分类处理情况的调研报告XX年XX月，我们赴XX、XX、XX对城市生活垃圾分类处理 情况进行了调研。现将有关情况报告如下：一、做法和成效随着我国城镇化进程的加快，城市生活垃圾产生量与日俱 增，XXXX年达X亿吨，但垃圾处理能力严重不足，三分之二的 城市面临“垃圾围城”的困境。为实现垃圾处理“减量化、资源 化、无害化”，从XXXX年起XX、XX、XX等地开始试点垃圾分 类处理。经过XX年的曲折探索，三地结合本地实际，在实践中 形成各具特色的做法，取得初步成效。（一）XX通过垃圾分类处理，探索循环利用“城市矿产”。 近年来，XX市大力推进居民小区生活垃圾分类达标试点工作， 指导居民将生活垃圾分为可回收物、厨余垃圾和其他垃圾，并建 立起垃圾分类清运系统，为实现垃圾分类处理打下基础。目前全 市已有XXXX个小区分类达标，占总数的XX%，计划明年达标小 区比例达到XX%。与此同时，XX市将生活垃圾当作“城市矿产”， 规划建设若干高标准循环经济产业园区，提高垃圾资源化利用水 平。比如，鲁家山循环经济产业园集垃圾焚烧、餐厨垃圾处理、 废弃油脂处理、废玻璃处理等XX个项目于一体，全部项目建成 后将解决XX市三分之一的生活垃圾处理问题，园区产值超过XX亿元。目前园区已建成亚洲规模最大的垃圾焚烧发电厂，年处理 垃圾XXX万吨，发电X亿度、供热XX万吉焦。（二）XX通过发动全民参与垃圾分类，缓解“垃圾围城”。 因公众抵制垃圾焚烧厂，XX市XX%的生活垃圾采取填埋方式处 理，到明年X月最大的兴丰垃圾填埋场就将填满，“垃圾围城” 恐将成为“垃圾埋城”。针对日益紧迫的形势，XX市全面推进垃圾分类，倡导居民做到“能卖拿去卖，有害单独放，干湿要分开”。 一是强化政府部门责任，在城管委专门设立垃圾分类管理处，将 垃圾分类列入政府工作考评，实施“以奖代拨”调动各区积极性。 二是形成政府、社会、公众共治合力，在街道、社区建立垃圾分 类指导员和志愿者队伍，聘请社会公众和技术专家代表组成公众 咨询监督委员会参与相关决策。三是广泛宣传动员，制作公益广 告、编发宣传海报、出版科普教材、开展“全球问计”活动等，不断强化市民支持、承诺、践行垃圾分类的意识。经过各方努力， 去年生活垃圾增长率同比下降XX个百分点；市民还逐渐改变了 对XX垃圾焚烧厂的态度，从抵制到接受，目前规划和在建的垃 圾焚烧厂有X座。（三）XX通过对餐厨垃圾单独收运处理，保障“舌尖上的安 全”。近年来，XX市将餐厨垃圾作为分类处理重点，加强收运处理管理和资源化利用，有效解决地沟油、泔水猪等群众关心的食 品安全问题。一是积极引入市场机制，各区分别招标、招募一家 特许经营企业，统一收集、运输、处理餐厨垃圾。二是建立奖惩机制，一方面对餐厨垃圾违法收运处理行为严厉查处，另一方面对相关企业给予一定补贴，有效斩断原有利益链条。三是提高餐厨垃圾资源化利用水平，比如，盐田区将X吨餐厨垃圾高温降解 后，垃圾减量率达XX%，剩余残渣可制成有机肥和燃料棒，液体 经油水分离后可提炼出生物柴油。四是推进餐厨垃圾处理设施建设，计划今年新增日处理能力XXX吨，至XXXX年底前基本实现 餐厨垃圾集中处理。二、问题和原因垃圾分类在XX、XX、XX等试点城市取得一定进展，但由于 种种原因，XX多年来仍处于“试点”阶段。（一）“垃圾分类，知易行难”。在XX、XX、XX等地，市 民对实行生活垃圾分类处理的支持率达XX%以上。但参与率不 及支持率一半，投放准确率更是打对折。在开展相对较好的XX， 即使只要求分出厨余垃圾，准确率也仅有XX%左右。很多居民认 为分类标准不容易掌握，需要专门学习，而且操作起来有些麻烦。 一些居民认为自己已缴纳垃圾费，应该由环卫部门或物业公司承 担分类工作。因分类处理成本较高，当问到是否愿意适当提高垃 圾处理费标准时，大部分居民都不太愿意。据专家介绍，由于生 活习惯和观念的养成与改变是个长期的过程，即使在垃圾分类工 作开展较好的日本，推行XX年来，仍有XX%的居民不能做到自 觉分类。（二）“前端分类，后端杂烩”。垃圾分类处理包括前端源头分类、中端分类清运、后端分类处理等环节，任何一个环节的 分类出现问题，都会导致其他环节的分类失去意义。XX、XX、 XX在XXXX年开始试点垃圾分类时，由于只注重源头分类，忽视 了分类清运及处理能力建设，导致源头分类徒劳无功。从XXXX 年起，三地统筹推进垃圾分类投放、收集、运输、处理体系建设， 但由于目前居民分类准确率不高，导致大多数垃圾仍是混装混 运、杂烩处理。（三）“利大抢收、利小少收、无利不收”。全国每年产生 的X亿吨生活垃圾中，废品回收行业直接回收XXXX万吨可回收 物，回收率达到XX%以上。但是，回收企业热衷于回收纸张、金 属等高价值废品；对废玻璃、废木材、旧衣服等低价值废品，由 于回收处理成本较高，需要较大回收量才能实现盈亏平衡，一般 企业不愿涉足。另据一些回收企业反映，由于无法向居民索取回 收废品的发票，企业在缴纳增值税时没有进项抵扣，极大增加了 成本。在调研中我们还发现，虽然国家要求对废荧光灯管、过期 药品等有害垃圾单独回收，但多数小区并没有设置专用回收桶， 一般混在其他垃圾中一同处理。（四）“一堆部门搞不定一堆垃圾”。城市生活垃圾分类处 理涉及城建（牵头负责）、环保（负责有害垃圾处置）、发改（负 责餐厨垃圾处理）、工信（负责水泥窑协同处置）、商务（负责 废品回收）等部门，有时在实际工作中遇到分歧难以协调。比如， XX城管局按照创建全国生活垃圾分类示范城市要求，希望在各个居民小区都设立固定的废品回收网点；但主管的经贸信息委认 为这些回收网点会造成消防、环保等方面问题，一直不予同意。 再比如，在后端处理设施建设中，城建部门力主垃圾焚烧技术， 工信部门积极推进水泥窑协同处置，双方互相认为对方技术存在 不足，猜测背后有相关企业的游说与代言。三、思考和建议我们每个人每天都要产生生活垃圾，一个三口之家一年产生 约X吨垃圾。从可持续发展角度看，分类处理是最好的垃圾处理 方式，既可以减少垃圾处理量、降低处理成本，又可以节约资源、 保护环境。（一）因地制宜制定垃圾分类标准、完善分类处理体系。按 照“后端处理决定前端分类”的原则，建议由住房城乡建设部指 导各地合理确定本地生活垃圾分类处理技术路线，制定可行的垃 圾分类标准，现阶段至少把可回收物、不可回收物和有害垃圾分 开。各地要建立符合分类标准的清运体系，建设垃圾焚烧厂、生 化处理厂、卫生填埋场等设施，提高垃圾处理能力。（二）完善相关法律法规，理顺部门工作职责。建议有关部 门研究将城市生活垃圾分类作为单位和个人的义务，纳入相关法 律法规，对违反规定的给予相应惩处，并记入社会信用档案。各 地制定完善相关法规和制度，依法开展垃圾分类处理工作。建议 对相关部门垃圾分类处理职责进行梳理整合，减少相互交叉和政 出多门，形成统一协调的政策合力、监管合力。（三）鼓励社会组织和资本参与垃圾分类处理。进一步发挥 共青团、妇联等人民团体作用，对学生、家庭主妇等重点人群加 大垃圾分类知识普及力度，促进大多数居民逐渐养成垃圾分类的 行为习惯。培育壮大环保社会组织，支持其开展宣传教育、监督 检查、政策咨询等工作，改进政府与公众的沟通和引导方式，有 效有理反映民意。大力引入社会资本参与垃圾清运和处理设施建 设运营，减少垃圾处理成本。（四）探索对废品回收和垃圾清运行业进行整合。建议住房 城乡建设部、商务部等研究废品回收和垃圾清运行业的整合方 式，建立统一的垃圾（废品）分类回收处理体系，利用废品回收 利润弥补生活垃圾清运处理成本。研究再生资源行业增值税优惠 政策，对低价值废品回收利用给予财税政策支持，扶持一批龙头 企业，打通废品回收利用产业链，提高再制造业水平，最大程度 实现垃圾资源化利用。总之，城市生活垃圾分类处理既反映了一个城市市民的整体 素质，又反映了政府公共管理能力。政府部门要通过“精细化管 理”、“精细化服务”，引导每个居民践行包括垃圾分类在内的 “精细化生活方式”。凭借摄影作品《垃圾围城》在国际摄影家 年展上获奖的王久良先生曾深有感触地说到：“比整治一两个垃 圾场更重要的，是改变人心。中国农村义务教育发展报告实现党的XX大提出的“两个百年”、“两个全面”奋斗目 标，全面建成小康社会、顺利实现现代化，基础在教育、重点在 农村。农村义务教育是立国之大本、惠民之首要，在整个国民教 育体系中处于重中之重的地位。党中央、国务院高度重视农村义 务教育，为农村义务教育办了一系列大事实事好事，既加大投入、 加强建设，又深化改革、完善机制，在推进公平和提高质量上都 迈出了重要步伐，以全面普及九年义务教育为重要标志，探索出 了一条富有中国特色农村义务教育改革与发展之路。一、概况一是农村义务教育规模庞大。截至XXXX年底，全国共有农 村（指“大农村”，含镇区和乡村，下同）义务教育学校XX所， 占全国义务教育阶段学校总数的XX%,在校生XXX万人，占全国 义务教育阶段在校生总数的XX。其中，农村小学XX所，占全国 小学总数的XX,在校生XX万人，占全国小学在校生总数的XX； 农村初中XX所，占全国初中总数的XX，农村初中在校生XX人， 占全国初中在校生总数的XX。我国农村义务教育专任教师XX万 人，占义务教育教师总数的XX%。其中，农村小学专任教师XX 万人，占小学专任教师总数的XX%；农村初中专任教师XX万人， 占初中专任教师总数的XX。图表X 农村义务教育学校占比情况图表X 农村义务教育学校在校生和专任教师占比情况二是农村义务教育规模正在缩小。XXXX年农村义务教育阶 段学校比XXXX年减少了XX所，减少XX%。其中，农村小学比 XXXX年减少XX所，减XX，农村初中比XXXX年减少XX所，减 少XX%。农村义务教育学校在校生比XXXX年减少XX万人，减 少X%。其中，小学在校生比XXXX年减少XX万人，减少XX%。 初中在校生比XXXX年减少XX万人，减少XX%。图表X 农村义务教育学校数减少情况 图表X 农村义务教育学生数减少情况三是农村义务教育队伍基本稳定。农村义务教育专任教师比 XXXX年减少XX万人，减少XX；其中，农村小学专任教师比 XXXX年减少XX万人，减少XX%；初中专任教师比XXXX年减 少XX万人，减少XX%。全国农村小学生师比为XX，比上年下降 XX；农村初中生师比为XX，比上年下降XX。图表X 农村义务教育学校教师减少情况四是进城务工人 员随迁子女和留守儿童略有减少。根据全国中小学生电子学籍系统，截至XXXX年X月X日，全 国义务教育阶段在校生中，进城务工人员随迁子女人数为X。万 人，占比XX%，比上一年减少X%；其中小学生有万人，有X%在 公办学校就读，初中生有XX万人，有XX%在公办学校就读。农 村留守儿童在校生人数为X万人，占比X%，比去年减少X%，其 中双亲留守儿童为。。万人，约占一半左右。表X 农村义务教育阶留守儿童和进城务工人员随迁子女 情况二、进展一是农村义务教育地位得到进一步加强。XXXX年党的XX 大报告明确提出，“均衡发展九年义务教育”、“大力促进教育 公平，合理配置教育资源，重点向农村、边远、贫困、民族地区 倾斜”。XXXX年，党的XX届三中全会作出了《中共中央关于全 面深化改革若干重大问题的决定》，强调要“逐步缩小区域、城 乡、校际差距”、“统筹城乡义务教育资源均衡配置”。中央经 济工作会议和中央农村工作会议要求，要抓好贫困地区和农村地 区教育，改善办学条件，提高教育质量。在近年来，在经济下行 压力大、财政增收大幅度减少的情况下，中央仍把农村义务教育 投入作为刚性支出继续增加。XXXX年中央X号文件，明确把“加 快改善农村义务教育薄弱学校基本办学条件”作为一项重要任 务。X月份，中办、国办印发了《关于创新机制扎实推进农村扶 贫开发的意见》，明确提出“全面实施教育扶贫工程”。各地对 农村义务教育也倾注更多的精力，投入更大的财力，向边远贫困 地区和民族地区倾斜，为农村义务教育改革与发展注入了强大动 力。二是农村义务教育普及水平得到切实巩固。XXXX年，XX、 甘肃、XX、XX通过“两基”国检，标志着九年义务教育在全国 范围全面普及。XXXX年全国九年义务教育巩固率达到XX%，贫困地区适龄儿童“有学上”的问题得到根本解决。各地加强政绩 考核，强化政府职责；教育部门加强管理，改进教学，帮助学习 困难学生；全社会形成合力，多措并举，认真抓好“控辍保学” 工作。各地特别关注留守儿童和流动儿童两个主要群体，通过改 善受教育条件，建立留守儿童之家，开通亲情电话，设立代理家 长，对农村留守儿童给予更多的关心和体贴，使学校成为留守儿 童温暖的家。城市为流动儿童提供更多入学机会，构建社会关爱 服务机制，加强心理辅导和健康教育，加快流动儿童融入城市， 使城市成为流动儿童成长的乐土。图表X XX省XX市拖船中心小学设立的留守儿童活动室和 关爱服务记录三是农村义务教育学校办学条件大幅改善。国家先后实施校 舍安全工程、中西部初中校舍改造、农村中小学远程教育工程、 农村寄宿制学校建设、农村义务教育薄弱学校改造计划等一系列 重大工程项目，实施惠及。。。多万学生的营养改善计划，不断 健全对口援助机制等，极大改善了贫困地区学校的教学条件和基 础设施。很多学校已成为贫困地区农村最好的建筑，是最安全、 家长最放心的地方。XXXX年国务院办公厅印发了《关于规范农 村义务教育学校布局调整的意见》，一些地方过度撤并村小和教 学点的做法得到了遏制，部分撤并不合理农村学校和教学点得以 恢复，农村中小学布局更加合理。XXXX年XX月XX日，经国务 院同意，教育部、国家发展改革委、财政部印发了《关于全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件的意见》，遵循保基 本、兜住底、促公平的原则，聚焦贫困地区，中央财政每年投入 XXX亿，正式开始实施全面改善贫困地区义务教育薄弱学校教 育工程项目，计划用X年时间使贫困地区义务教育学校都能基本 达标。与XXXX年相比，XXXX年生均学校占地面积、生均校舍建 筑面积、生均固定资产总值等一系列办学条件指标都有明显提 升。图表X 内蒙古自治区达茂旗石宝镇大苏吉小学新旧教学用房 形成鲜明对比图表X XX省新干县潭丘乡恢复重建的教学点图表XX 农村学校XXXX年与XXXX年办学条件对比表四是教师队伍建设显著加强。XXXX年X月，国家出台了《国 务院关于加强教师队伍建设的意见》，明确“中小学教师队伍建 设要以农村教师为重点，采取倾斜政策，切实增强农村教师职业 吸引力，激励更多优秀人才到农村从教”。XXXX年XX月，教育 部会同相关部委联合出台了《关于大力推进农村义务教育队伍建 设的意见》，提出了推进农村义务教育教师队伍建设的具体措施。 大力实施农村教师“特岗计划”，累计招聘XX万人。持续推进师 范生免费教育，X届共有XX万毕业生到中西部中小学任教。全国有XX个省（区、市）采取免费培养、学费返还等方式，实行地方 师范生免费教育，每年近X万名师范生和高校毕业生享受此项政 策。实施农村教育硕士师资培养计划，共吸引了XXXX名优秀应 届本科大学毕业生到贫困地区农村学校任教。积极实施“国培计 划”，四年培训了XXX万农村教师。启动连片特困地区乡村教师 生活补助政策，XX个省份XXX个县的XX万教师受益。XXXX年， 全国农村义务教育教师学历层次合格率继续保持高位，农村小学 大专及以上学历教师比例城市为XX%，农村初中本科及以上学 历教师比例XX%，分别比上年增长X和X个百分点。教师队伍整 体素质的提升，夯实了贫困地区教育发展的根基。图表XX 湖北省孝感市杨岭镇中学农村教师周转房五是经费保障水平持续提高。XXXX年财政性教育投入占国 内生产总值的比重达到。。。，。。%用于义务教育，其中。。% 以上投向农村教育。XXXX年，农村普通小学和普通初中的生均 公共财政预算教育事业费支出分别为。。元和。。元，比XXXX 年的。。元和。。元分别增长了 %和 %，翻了一番还多。农 村小学生均公用经费标准从十年前的 元提高到XXXX年的 元、初中由 元提高到 元。XXXX年中央财政下达的农村义 务教育阶段学校公用经费预算，与XXXX年相比，年生均公用经 费基准定额提高 元，中西部年生均小学达到 元、初中 元， 东部小学达到 元、初中 元。图表XX 农村学校生均公共财政预算教育事业费支出增长情况图表XX 农村学校生均公共财政预算教育事业费支出增长情况六是义务教育均衡发展成效显著。XXXX年X月至XXXX年X月，教育部分别与XX个省份及XX生产建设兵团签署了义务教 育均衡发展备忘录。XXXX年，《国务院关于深入推进义务教育 均衡发展的实施意见》提出，到XXXX年实现基本均衡的县（市、 区）比例达到 %；到XXXX年实现基本均衡的县（市、区）比 例达到 %。为实现这一目标，各省份在签署备忘录中明确了省 内各县级单位实现均衡发展的时间表和路线图，并据此出台了本 省份推进县域义务教育均衡发展规划，并报教育部备案，形成了 可落实、可检查、可监督的有效形式和机制。XXXX年X月，教 育部正式启动了对全国县域义务教育均衡发展督导评估认定工 作，截至目前全国共有XX个省份的XXX个县通过评估认定。 图表XX 实现义务教育基本均衡发展的县（市、区）情况统计七是农村义务教育质量稳步提升。一些地方积极改进教育质 量评价机制，推行学生综合素质评价制度，从品德、学业、身心、 兴趣等方面综合考察学生素质和能力，改变长期以考分和升学率 为主的评价导向。一些学校办学特色逐渐形成，强调内涵式发展， 通过开展“一校一品”活动，普遍形成了特色课程、特色教研、 特色管理，培育出体现时代特点、彰显社会主义核心价值观要求的校园文化。各地农村学校不断减负提质，深化教育教学改革， 经过多年的探索实践，凝练出一批有效的教育教学方法。一些地 方利用综合社会实践基地、乡村学校少年宫等社会资源，开辟学 生第二课堂，发展学生兴趣爱好，开展志愿服务活动，因地制宜 地开展种植养殖、传统文化等活动，让学生在社会大课堂中接受 教育和锻炼。一些学校注重开展教学研讨、高效课堂以及经典诵 读、阳光体育运动等活动，对全面提高教育质量起到了很好的作 用。有关问卷统计显示， %的小学生家长和 %的初中省家长 认为孩子课业负担轻或者适当， %的小学生和XXX%的初中升 反映老师不根据期末考试成绩排名。图表XX XX省XX市XX县均溪中心小学qq农场图表XX 农村乡村学校少年宫三、问题农村义务教育学校办学条件需要进一步改善一是有些地方校舍不达标。一些地区学校危房仍未消除，XX 壮族自治区有 多万平方米C级危房，XX、甘肃省分别有 多万、 多万平方米D级危房，存在安全隐患，大多数集中在农村地区。还有一些地方校舍不足，目前贫困地区小学、初中的大班额分别 占 %和 %。在一些大班额教室中，学生后排座椅将教室后门 挡住，前排桌椅几乎与讲台平行，拥挤不堪，既存在安全隐患， 也影响课堂教学。图表XX 农村寄宿制学校的“大通铺”图表XX 破败的农村小学学生食堂 二是有些学校教学和生活设施不完善。一些学校缺乏宿舍、食堂、厕所、洗浴等必要的生活设施，个别地方甚至还出现让孩 子们“背桌椅上学”“几个学生挤一张床”的现象。审计署XXXX 年审计的XX个省 个县的 所寄宿制学校中，有 %的学校存 在“大通铺”或两人一床现象。XXXX年我司主要负责同志到XX 南部山区学校调研时，发现仍存在这种情况。相关单位针对 XXXX年末的统计数据研究显示，以国家相关建设标准为依据， 全国农村义务教育阶段教学及辅助用房面积缺额为 万平方米， 体育场馆面积缺额为 万平方米，寄宿生宿舍面积缺额为 平方 米。三是部分学校教学仪器设备匮乏。义务教育教学仪器设备配置水平城乡与区域间差距依然较大。XXXX年，全国小学生均仪 器设备值为 元，其中城市小学为 元，农村小学为 元，城乡 差距较大。全国初中生均仪器设备值为 元，其中城市初中为 元，农村初中为 元，城乡差距较大。XXXX年全国城市小学和 初中校均网络多媒体教室为分别为 个和 个，农村小学和初中 则分别只有 个和 个，差距较大。一些农村中学几十名教师共 用几台专用电脑，甚至某些农村学校全校没有配备一台电脑，无法开设信息技术课。一些农村学校没有音乐器材，教师只有通过 口琴开展音乐教学。根据相关测算，截至XXXX年底，农村学校 图书缺额为 万册，教学仪器设备值缺额为 亿元，还需新增计 算机 万台。图表XX 农村学校用口琴组织音乐教学教师队伍建设需要进一步加强一是下不去的问题。农村特别是边远贫困地区教师存在结构 性缺员问题，一些农村学校多年未补充新教师，一些生源分散、 艰苦边远山区学校按照师生比核定的教职工，无法满足教育教学 的实际需要。一些地方仍然存在有编不补，长期聘用代课教师任教，挤占、挪用和截留教职工编制等现象。目前，全国还有 多 万名代课人员，他们中的绝大多数工作在农村学校和教学点，工 资收入水平低于在编教师，有的甚至不足在编教师工资收入水平 的一半。很多地方教师交流制度还不完善，没有有效引导校长教 师在城乡之间、校际之间合理流动，促进教师资源合理配置，导 致一些农村学校、薄弱学校教师队伍整体素质与城市学校存在较 大差异。二是留不住的问题。农村地区学校生活条件和办公条件艰苦，教师待遇相对较低，发展缺乏后劲，难以吸引优秀人才长期 任教。一些地方虽然发放了艰苦边远地区农村中小学教师特殊津 贴，但数额偏低，难以起到激励作用。由于条件相对艰苦，考虑 到住房、医疗、婚姻、自身发展等诸多现实问题，一些年轻教师留不住，导致不少地区农村学校教师老龄化问题凸显，教师平均 年龄超过 岁。一些边远、艰苦地区经常完不成教师招聘计划， 农村骨干教师流失普遍，偏远山区学校面临着“后继无师”。三是教不好的问题。农村教师整体素质仍待提高。XXXX年，全国农村小学中级及以上职称教师比例为为 %，比城市小学低 个百分点。全国农村初中中级及以上职称教师比例为 %，比城 市初中低 个百分点。 农村小学县级及以上骨干教师比例 为 %，比城市小学低 个百分点。农村初中县级及以上骨干教 师比例为 %，比城市初中低 个百分点。农村教师培训机会少。 XXXX年，全国农村小学和初中教师人均年培训次数分别为 次 和 次，而同期城市小学和初中则分别为 次和 次，农村教师 培训机会明显少于城市。此外，农村教师结构性矛盾仍较突出， 教师老龄化问题严重，不能适应教育教学新要求，在一些农村学 校英语、音体美、信息、双语等教师配备明显不足。图表XX 农村和城市义务教育阶段中级及以上职称教师和骨干 教师比例情况农村义务教育学校管理水平需要进一步提高一是教学质量有待提高。有的地区普九质量不高，学生达不 到初中毕业应有的学业标准，有的县六年级学生的学业考核及格 人数不足一半，九年级学生及格人数不到五分之一。教育部基础教育质量监测中心XXXX和XXXX年度监测数据显示:农村学校学生的语文、数学和科学学业成绩均在 分左右，均低于全国均 值 分；近三成农村学生语文、数学以及八年级科学未达到国家 课程标准要求；农村学校语文、数学、科学水平 级及以上的学 生比例低于城市学校X 个百分点，水平Ⅳ级的学生比例低于城 市学校 百分点。二是管理能力有待提升。管理不规范，一些学校管理制度不健全，国家规定的课程开不齐，随意调整课程安排，不考的科目 不开课或者被其他科目占用的现象仍有发生；管理不精细，一些 学校配备的计算机功能室、图书室没有合理向学生开放，设备设 施成摆设，存在浪费，或者设备损坏不及时维修；管理不科学， 一些学校在管理和育人的细节上要求还不严格，做得不够好，对 留守儿童的教育管理仍然偏重于学业成绩，校园文化建设较为薄 弱；管理服务不到位，一些农村寄宿制学校基于经费的考虑，并 不聘请专职生活教师，而是让任课教师和班主任兼任，导致他们 除了正常的教学任务之外，还要超负荷工作，压力较大。一些地 方没有将学校安保人员、寄宿制学校生活教师和食堂从业人员工 资纳入地方财政予以保障，有的地方存在挤占、挪用学校公用经 费支付上述人员工资的现象。三是校园安全有待强化。根据XXXX年教育统计数据，农村地区非正常死亡学生占全国非正常死亡学生的近 ，农村小学生 非正常死亡人数占小学生非正常死亡总数的 ，农村初中非正常 死亡人数占初中生非正常死亡总数的 。一些学校学生上下学路途遥远，存在不合规车辆运营或超载运送学生现象，交通安全隐 患较大；一些地方学生安全工作联防联控机制不健全，安全教育 落实不到位，疏于对学校和村落周边主要水域的安全防范管理， 学生溺水事故时有发生；一些地方校园人防、物防、技防措施欠 缺，没有按照规定配备必要的安防设备，学校安保力量薄弱，门 卫和保安的年龄普遍偏大，难以有效应对各种突发事件。图表XX XXXX年义务教育阶段非正常死亡学生分布情况四、政策建议强化农村义务教育法定职责一要强化政府办好农村义务教育的法定职责。教育办得好不 好，关键要看农村义务教育好不好。要把农村义务教育办学情况 纳入对各级政府的考核体系，完善对各级政府和教育行政部门的 考核机制和问责制度。要督促地方政府依法科学合理设置学校，保障适龄儿童少年就近免试入学，加大投入力度，不断提高农村 义务教育办学水平。在继续强化省级统筹、县级主责的同时，还 要发挥乡（镇）人民政府兴办农村义务教育的积极性，推动落实 村委会履行维护学校治安、控辍保学等方面的责任。二要落实学校、监护人和社会各方责任。法律法规和乡规民约等方面强化监护人的法定监护职责，建立邻里互助组，对法定 监护人、委托监护人的监护进行监督，让家长作为控辍保学、保 障安全的第一道防线。作为子女教育的重要责任人，不仅要把孩子送到学校，还有言传身教、生活照顾、亲情关怀和安全保护的 责任。学校要加强管理，改进教育，对学习困难的学生，要想方 设法帮助克服困难，完成学业。社会组织也应为儿童少年接受义 务教育创造良好环境。三要进一步关爱农村留守儿童。进一步强化政府的主导作用，将留守儿童关爱服务工作纳入经济社会发展总体规划和社会 管理创新总体部署。动员学校、社区构建关爱网络，完善留守儿 童法律保护和关爱服务长效机制，在留守儿童集中的乡村、社区 建立留守儿童关爱服务阵地，提供生活托管、心理辅导、家庭教 育指导，并开展课外活动。重视发展农村家庭教育，以社区、村 为基础建立亲子园，提供家庭教育指导和儿童早期综合发展服 务。加大寄宿制学校建设力度，按照适当比例配备生活及心理辅 导教师，并将其纳入学校编制中。建立农村留守儿童安全保护预 警与应急机制。加大对农村义务教育的投入,确保“三个增长”一要优先投入农村义务教育。推动各地党委和政府把农村义务教育作为本地经济社会和教育发展的重要内容，在宏观规划、 政策支持和资源配置上优先安排农村义务教育经费。进一步完善 公共财政支持体系，明确划分省、市、县三级政府在义务教育中 的投入责任，落实好“三个增长”要求，进一步提高财政性教育 投入投向农村义务教育的比例，进一步完善农村义务教育经费保 障机制。随着社会经济发展水平的提高，继续提高农村中小学生均公用经费标准，满足日益增长的办学需求。 二要优化资金投入结构。在支持方向上，中央财政应加大对中西部地区投入，加大对农村地区、贫困地区以及薄弱环节和重 点领域的支持力度。在支持内容上，应聚焦帮助农村薄弱学校改 善办学条件，提高教育质量，并逐步由过去单纯重视硬件建设转 移到硬件、软件建设同时兼顾上来。在支持对象上，要注重提高 教师待遇，补助家庭经济困难学生。在资金管理上，要强化省级 统筹，合理分配中央和省级财政资金，主要用于农村义务教育并 切实提高资金使用效益。三要聚焦薄弱环节。将农村学校保安、宿管员、厨师、医护人员等工资纳入专项财政支出，或增设事业费保障他们的待遇。 鼓励各地通过购买服务等模式，为农村寄宿制学校配备保安人 员、宿管人员等必要的工勤人员。此外，还要统筹考虑区域内流 动人口、人口政策调整、学龄人口变化等因素，支持城镇学校适 当增容和合理分流，切实提高城镇教育资源对新增人口的承载能 力，防止部分城镇学校成为推进义务教育均衡发展新的“低洼地 带”。强化农村教师队伍建设和配置一要让教师能流动。尽快出台推进县域内义务教育学校校长 教师交流轮岗的意见，促进区域内师资均衡配置，推进县域内校 长教师轮岗交流制度化、常态化，使校长教师能够在城乡学校之间、优质学校和薄弱学校之间有序流动，提升农村薄弱学校办学水平，促进教育公平。各地应将校长教师交流轮岗情况作为义务 教育学校办学情况督导评估的重要内容，加以推进。二要让教师能安心。国家应尽快出台城乡统一的教职工编制标准，切实保证农村学校需求。对寄宿制中小学、民族地区双语 学校、村小及教学点实施特殊师资配备政策。要按照国家基础教 育课程改革要求，加快配备农村体育、音乐、美术、英语、信息 技术、科学课程等紧缺学科教师。制定优惠政策，吸引优秀人才 到农村任教，逐步提高边远贫困地区义务教育学校教师补助津贴 标准，改善教学点教师工作生活条件。鼓励支持地方结合实际实 施师范生免费教育制度，为农村定向培养教师，特别是面向乡镇 以下学校，培养承担多门学科教学的小学教师和“一专多能”的 初中教师。三要让教师能出彩。打通农村教师职业上升通道，实行职称倾斜，结合实际制定农村教师职称评审条件、程序和办法，确保 农村学校教师职称晋升比例不低于当地城区学校教师。提高教师 培训的实效性，改革“国培计划”，给予地方教育部门更多的自 主权，提供菜单式服务，由受训教师选择内容和时间，增加教师 培训的实践环节，推行教师异校挂职学习交流制度。全面提高教 师思想政治素质，构建师德建设长效机制，建立健全教师评价考 核和奖励激励制度，搭建教师多种类型发展平台，让农村教师也 能有更多的出彩机会。不断完善农村学校管理一是推动农村学校管理规范化。制订出台义务教育学校管理标准。加强对农村义务教育学校管理工作的帮助和指导，建立健 全学校管理各项规章制度，分解各项管理要求，落实到人，并纳 入工作考核。严格落实督学责任区制度。全面落实校园安全 “一 岗双责”制度。定期开展督导检查，推动学校落实各项要求措施。二是建立国家农村义务教育综合改革实验区。在全国范围内选择一批有特点和有代表性的县（区），开展农村义务教育综合 改革试验，并设立一批课题，开展实践性研究。积极探索推动农 村义务教育改革发展的新新路径、新模式，形成一批理论和实践 成果。三是建立农村义务教育监测评估机制。加强对监测农村学校在办学条件、教学质量、课程实施、安全管理、课业负担、学生 发展、教师培养等方面的有关情况，定期进行评估，为推进农村 义务教育改革发展提供政策建议。提高农村学校办学水平一是推进优质教育资源共享。加强农村学校信息化建设，通过信息化扩大优质教育资源覆盖面，建设好“三通两平台”，将 优质数字教育资源输送到农村学校。加大对“同步课堂”、“空 中课堂”等网络信息资源的利用，探索城市优质教师资源的城乡 共享模式。建立农村学校定向帮扶机制，发挥优质学校的辐射带 动作用，通过实施学区化管理、学校联盟、集团化办学、委托管 理等方式，实现优质校带动薄弱学校、城区校带动农村校共同发展。二是提高农村学校教学质量。制定加强农村学校教研工作、片内合作、连片合作和城乡合作以及建立教研基地的制度。组建 教学指导团队，实行城乡结队，通过走教、送教和光盘教学等方 式，提高农村教师的教学水平。农村中心学校要组成教学点循环 教学队，开展送课下农村小学和教学点，特别要组织音体美等学 科专业教师送教下乡。三是发挥农村学校自身特色优势。开发校本课程，编写教材，整合校外资源，因地制宜地开展劳动教育和其他富有特色的主题 教育和社会实践活动。关注民生 加快养老机构健康可持续发展按照“根在基层·情系民生”XXXX年 实践活动统一部 署，我参加了科技部养老专题调研团（以下简称“调研团”）， 于XXXX年X月X日—XX日在 开展了为期一周的调研活动。 通过蹲点体验、同工同勤、问卷访谈、互访观察等方式，开展了 服务孤寡老人、与老人交流谈心、了解养老机构管理状况、听取 养老机构工作人员意见等调研活动。在此基础上，对甘肃省XX 市养老领域相关问题进行了深入思考，形成了本报告。一、调研背景“十二五”规划纲要提出“坚持民生优先”，并把民生问题 列为各项工作的重中之重，而养老作为整个社会无法回避的问 题，无疑日渐成为其中的重要一环。我国第六次人口普查数据显 示，XX岁及以上占 %，同比XXXX年上升 个百分点，其中XX 岁及以上人口占 %，同比XXXX年上升 个百分点。有数据显 示，截止XXXX年，我国XX岁以上老年人已达 亿，老龄化水平 达到 %。我国的迅速老龄化，使养老问题日渐凸显。随着计划 生育政策的长期执行，我国人口结构逐渐向倒三角形转变，“X- X-X”家庭大量出现，传统的完全依靠子女的家庭养老模式面临 严峻挑战。早前的统计数据显示，我国拥有各类老年人养老服务机构万余个，床位约 万张。按照当时 亿老年人口、 ％的老人需 要入住养老机构计算，需要约 万个床位，与实际拥有的XXX万 个床位存在较大缺口，形势不容乐观。机构养老事业的发展，不 仅关系到老年人能否安度晚年，也关系到社会和每个家庭的稳定 和谐，社会影响巨大。如何有力推动养老机构发展，有效化解养 老难题，成为我国经济社会发展面临的重要课题。二、XX市养老机构调研概况我国于XXXX年迈入“老龄化社会”，是较早进入老龄社会 的发展中国家之一。根据第六次人口普查的数据显示，截至 XXXX年，XX市XX岁及以上人口比例为XX%，正处于“人口红 利”的结束期，已经开始迈进老龄化社会。由于XX市“老龄化社 会”具有进入期较晚、发展速度较快、地区间差异化较大、城乡 表现程度不均衡等特点，所以，XX市是我国老龄化现象发生、 发展的一个缩影。目前的XX市养老服务体系包括居家养老、社区养老、机构 养老三大主要组成部分。居家养老是主体，机构养老是重要支撑， 机构养老主要为老年公寓，社区养老除街道助老员外，还包括日 间照料中心。其中，XX市城关区“虚拟养老”体系建设已经走在 了全国的前列，具有良好的示范和带动作用。同时，XX作为西 部欠发达地区的区域中心城市，各类社会资源的“后天禀赋”不 足，在推进社会养老服务时所面临的政策环境、所处的经济发展 水平等都与国内其他城市差别不大，深入了解XX市养老机构的现状，对于我们由点及面、由浅入深地了解我国的社会养老体系 建设的整体状况具有典型意义。本次调研以机构养老为主要内容，调研团分组走进甘肃省老 年公寓、XX颐瑞康老年公寓、XX市城关区情暖夕阳老年公寓等 X家养老机构。其中，甘肃省老年公寓为省老年工作委员会直属 事业单位，建筑面积 平方米，现有床位 张，现有在编人员 人，聘用工作人员 人。XX颐瑞康老年公寓为民办社会养老机 构，共有各类房间XXX余间，可设床位 多张，现有职工 余人。 XX市城关区情暖夕阳老年公寓同为民办社会养老机构，现有床 位 张、职工 名。三、XX市养老机构的经验做法积极推动民办养老机构建设。目前，XX市共有各类城市社 会养老福利机构 家，其中市属养老福利机构X家、县区X家、 集体和民办 家，共设床位 张、收住 人，其中民办养老机构 设置床位 张。XX市注重调动社会各界力量兴办养老机构。出 台了《XX市“十二五”社会养老服务体系建设专项规划》，形成 了市、县（区）、乡镇（街道）、村(社区)四级抓落实的养老服 务工作保障机制。 年初，市政府出台了《关于进一步加快老龄 事业发展的意见》，制定优惠政策，对社会力量兴办的养老机构 每张床位一次性给予 元的政府补贴，所需费用由市、县（区） 按 承担。在有力的政策支持下，XX市初步形成了公立养老机 构示范带动、民办养老机构发挥主体作用的格局。重视加强员工技能培训。受制于工资待遇低、工作条件艰苦 等因素，养老机构难以招聘到医护专业毕业生，工作人员多为下 岗职工、家庭妇女。为有效提高员工服务老人的技能，满足护理 工作要求，XX市各养老机构将组织员工学习培训作为重要工作 加以推动。一是组织经验丰富的老员工、大夫、护士长定期集中 为员工讲解护理程序及临床护理经验。二是采组织管理人员和护 理员工参加国际交流培训项目、国家级和省级培训班，以及业内 论坛、交流会等活动，学习掌握国际国内领先的护理理念和护理 方法，提高养老院的管理运行水平和员工的护理技能。在各养老 机构的重视推动下，服务团队专业化建设取得了积极成效，包括 护理长、护理员、持证按摩师、高级营养师资格、保健师等在内 的护理团队已经初步形成。建立义工长效服务机制。一是高校学生义工。XX市科教资 源集聚，高等院校在校学生众多。高校定期组织学生担当义工， 深入养老机构进行护理服务，既缓解了护理人员不足的状况，又 使青年学生们得到了社会锻炼，培养了尊老孝老的意识。二是社 区退休职工义工。积极动员邻近社区的退休职工到院进行义务护 理，鼓励义工参加培训考试成为持证护理员，既节省了人员费用 支出，又招聘到有工作经验、对养老工作有热情的护理员。据情 暖夕阳金XX院长说，目前“储蓄是养老”是比较符合现实国情 的，其中采取记录义工工作时长、抵消未来养老收费的形式，将 义工的无偿服务转变为养老优惠，将极大地调动社区居民从事义工的积极性。注重营造养老敬老氛围。在为期一周的实地调研过程中，我 们切身体会到养老机构工作人员的辛苦。养老机构的服务对象绝 大多数为 岁以上生活不能自理的老人，部分老人还存在瘫痪、 残疾、精神疾病等情况。为了保障老人的安全健康，对一些年龄 较大、患病在身的老人，每隔一两个小时要进行一次夜间护理。 要为老人们提供优质的养老服务，首先就要求工作人员具备强烈 的责任意识和奉献精神。在日常管理运行过程中，XX市的养老 机构注重加强员工的思想教育，培养员工树立“三心”和“三不 怕”，即“爱心、耐心、责任心”和“不怕脏、不怕累、不怕不 理解”的精神。许多员工把老年公寓当成自己的家，经常放弃节 假日休息，全身心投入到护理工作中，像对待自己的亲人一样关 心照料入住的老人。养老院通过重视加强宣传培养，激发出工作 人员的热情，营造出敬老爱老氛围，对于提高服务质量具有非常 积极的意义。积极探索虚拟养老院的新模式。XXXX年 月，XX市城关 区成立了虚拟养老院。它以网络通讯平台和服务系统为支撑，采 用政府引导、企业运作、专业服务人员服务和社会志愿者、义工 服务，社区服务相结合的方式，为全区老年人提供服务。老人拿 起电话，拨打 ，就可以足不出户享受各种生活照料、门诊就医、 送餐服务、健康咨询、法律援助、临时救援等八大类 多项服务。 凡户籍和居住地均在城关辖区，男年满XX岁，女年满XX岁的居民均可申请加入虚拟养老院。按照“虚拟养老院”注册的信息将 老人划分为A、B、C三种类型，并给予不同金额的政府服务补贴。 其中，虚拟养老餐厅是老年人比较喜欢的一个服务项目。所谓“虚 拟养老餐厅”由“三个一”即一部电话、一个平台、一批加盟店 组成。老人每天XX点前拨打电话订餐，中午即可到订餐的加盟 餐厅，花X元享受一顿营养套餐，每餐政府配套补助X元钱，充 分解决了老人吃饭的难题。同时也为老年人结交新朋友，加强交 流与沟通提供了空间。四、推动XX养老机构发展的对策建议XX市的养老机构在取得积极进展的同时，还面临着一些问 题和制约，主要包括：公立、民办养老机构职能定位不清晰，服 务对象交叉重合；养老机构规模较小、床位不足，难以满足日益 增长的机构养老需求；从业员工待遇普遍偏低，难以招聘到高素 质适用人才，护理人员紧缺；在入住老人出现意外的情况下，养 老机构面临的法律风险较大、经济负担较重、风险较高；养老机 构医疗能力较弱，部分养老机构距离医院较远，在发生突发情况 时难以及时救治等。养老服务作为一项重要的公共服务，政府的 职责应该是立足当前、着眼长远，发挥主导作用，不断完善相关 的制度设计，强化规划引导，多管齐下抓好各项服务与管理工作。 基于此，提出有关建议如下。明晰各类养老机构功能定位，解决好保障性供给和市场性供 给两个层面的养老服务供给问题。以普惠性为原则，让尽可能多的老人能够获得基本的养老服务，解决面上的养老问题。公办养 老机构具备公益性和福利性，应将满足“三无”老人及失能失智 等护理难度较大老年人的需求作为重点任务。确保公立养老机构 “兜底”接纳“三无”、五保老人，做到应保尽保，做到“鳏寡 孤独废疾失独”皆有所养。但调研了解到的情况显示，因为公办 养老机构收费更低、条件更好，在决定收住对象时比民办机构选 择范围更大，往往倾向于优先将床位提供给相对健康、自理程度 较高的老年人，在兜底保障“三无”老人方面也尚未发挥主体作 用。建议进一步明确公立、民办养老机构的功能定位，公办机构 在收住老人时应遵循公开、公正的原则，优先将床位优先提供给 生活上不能自理的、低收入的弱势老年人群体。扶持养老机构发展壮大。解决养老问题是一项伟大而艰巨的 系统工程，应加快老年服务事业的体制创新，要充分运用市场机 制和各种优惠政策引导和动员社会各方面的力量参与老年服务 行业的建设，并对社会办的老年服务行业进行必要的调控、规范、 指导和监督，逐步形成政府引导和宏观管理、社会组织或企业自 主经营的体制。建立规范的养老服务业准入制度，积极鼓励民间 组织、个人等社会力量创办养老机构。注重借力社会组织和其他 各种力量助推养老事业发展。建议进一步扩大和落实民办养老机 构税收优惠、经费补贴等优惠政策，推动水、电、暖费按照居民 价格收取，按照民办养老机构床位数量和入住情况给予适当财政 补贴，并引导金融机构加大对民办养老机构资金支持力度。强化养护人员队伍建设。推动养老机构提升服务质量，提高 养护人员的素质和能力是非常重要和关键的一环。受制于护理工 作繁重、社会地位不高、收入待遇偏低、发展空间有限等因素， 养老机构护理人员的素质和技能均受到了限制。这就要求我们重 视养护人员队伍建设，加快养老护理人员的职业化和专业化进 程。政府应加强对养老机构老年护理人员的管理，推行持证上岗 制度，统一规范护理人员的职业资质；推动改善养护人员待遇， 稳定养老机构护理人员队伍；积极组织并鼓励护理人员参加继续 教育，提高护理人员业务素质、完善知识结构、提高护理服务质 量；大力发展老年护理人员的职业化和专业化教育，鼓励卫生专 科学校和职业学校顺应时代发展的需要，重视和加强老年医学、 老年护理教育，为养老机构输送高质量的老年护理人才。同时从 调研情况来看，还要切实加强对养护人员职业道德和尊老爱老意 识的培养。除了物质保障和服务保障，老人们还需要有情感投入 的精神慰藉。探索医养结合的有效模式。老年人健康状况直接影响到老年 人晚年生命质量和生活质量。随着寿命的延长，老年人大都一体 多病或带病生存，部分失能和完全失能老人所占比例逐步增大。 因此建议，一是在医疗机构设立养老区或者由医疗机构定期派出 医疗专家，为养老机构、社区卫生服务站进行老年病诊疗技术指 导，开展健康管理，包括健康教育、健康查体、建立健康档案， 根据老年人病情需要，提供灵活、机动的急救服务和技术帮扶；二是探索养老机构内设医疗机构及其医护人员纳入卫生部门统 一管理，在资格认定、职称评定、技术准入和推荐评优等方面， 与医疗机构同等对待，以鼓励具有医师和护士资质的医护人员到 养老机构工作。完善养老机构事故处置机制。随着养老机构的发展、入住老 人数量的增多，入住老人摔伤、骨折、猝死、自残、走失等意外 事故及相关纠纷也不断增加（我们调研第一天，颐瑞康老年公寓 就有一位老人跳入黄河自杀身亡）。这种情况不仅给老年人带来 了伤害和痛苦，也增加了养老机构发展的风险，影响到养老事业 的健康发展。养老机构不是医疗机构，发生入住老人伤害事故不 能按照国家《医疗事故处理条例》进行处理。相关法律的不完善， 使入住老人的伤害事故处理变得复杂化。为有效应对发生在养老 机构的意外事故，建议从以下方面着手：一是加强预防。严格执 行民政部门颁布的相关规定和标准，努力提高护理人员的技术水 平和护理质量，加强护理工作流程的管理，强化与老人和其亲属 的沟通与思想交流，有效预防养老机构伤害事故。二是建立事故 良性处理机制。事故发生后，应及时采取应急处置举措，第一时 间向主管部门报告情况，及时成立事件调查小组，稳定老年人情 绪，做好与老年人家属沟通协商工作。在责任认定过程中，要依 法认定伤害事故中的各方责任，明确养老机构、养老人员以及第 三方的责任，据此确定赔偿形式及额度。待条件成熟时，建议进 一步完善养老机构事故责权认定相关法律法规。三是通过财政补贴的方式引导和鼓励养老服务机构参与综合责任保险，实现全市 统一投保。发生保险事故时，养老服务机构为防止或减少服务对 象的人身伤害所支付的合理的、必要的施救费用，由保险公司按 照约定负责给付。继续探索并完善虚拟养老院模式，为探索养老服务产业化发 展提供新思路。虚拟养老院是政府政策扶持、社会承载服务、社 区互助服务、市场有偿服务的有机结合，丰富了服务内容，提升 了服务功能，发展了服务内涵。目前XX市城关区通过科技惠民 计划取得了一定的阶段性成果，受到了养老人群的普遍认可。要 在充分调研、了解和分析本地区运行情况的基础上，进一步借鉴 国内虚拟养老的先进经验，不断完善数字化的虚拟养老院服务体 系，如建设形成跟踪系统、智能调度系统和短信评价系统等，有 效降低运行和管理成本，不断形成良好的社会效益。五、结语最美桑榆景，人间重晚晴。让老年人老有所依，不仅是子女 的义务，也是政府和全社会共同的责任。面对滚滚而来的“银发 浪潮”，很多家庭都要面临养老难题。此次调研为我们了解养老 问题现状提供了很好的机会，也增强了调研团成员关注养老问题 的社会责任意识。作为为人子女，我们终将面对日益年迈的父母； 作为国家公职人员，观当前国内现状，养老形势不容乐观，实现 老有所养任重道远，更要求我们开拓视野、勇于担当，为养老这 个重要民生问题做出一份应有的贡献和努力。关于信访工作调研的报告为深入贯彻落实党的XX大精神和国家信访局关于在全国信 访系统开展以“贯彻XX大·开创新局面”为主题的大调研部署， XX部信访部门结合党的群众路线教育实践活动，深入部属高校 开展信访工作调研，了解部属高校信访基本情况，总结工作亮点， 查找工作不足，积极探索提高部属高校运用底线思维和法治思维 研究解决问题的能力，为推进部属高校信访工作提出思路与建 议。现将调研情况报告如下。一、部属高校信访基本情况（一）我部直属高校基本情况中央部门所属普通高等学校共有XXX所，其中XX部直属高 校X所，分别是XX航空航天大学、XX理工大学、XX工业大学、 XX工程大学、XX工业大学、XX航空航天大学和XX理工大学（以 下分别简称XX、XX、XX、XX、XX工大、XX和XX），均是历 史悠久，以理工为主的综合性研究型大学。此次调研实地走访了XX、XX、XX和XX，与高校分管信访 维稳工作的校领导及信访负责同志进行了座谈，听取了XX、XX 两所高校信访负责同志意见建议，对X所高校进行了问卷调查， 并调阅了相关书面材料。（二）部属高校信访渠道情况X所高校均建立了较为畅通便捷的信访渠道。来信方面，设有书面来信、传真、电子信箱、电子交流平台等。来访方面，设 有电话接访、来访接待、校领导接访等，有的高校学院还设有院 长接待日。各高校均建立了信访信息报送制度，对重要信访信息 及时上报。（三）部属高校信访量基本情况上表为XXXX年至XXXX年部属高校来信来访量统计，近三 年来，部属各高校信访数量总体平稳，除XX信访量较大外，其 他高校信访量均处于低位平稳状态。二、高校处理信访事项亮点（一）完善信访工作机制，规范信访工作流程１.加强信访工作制度建设。部属高校均从信访制度建设方 面着手，制定了较为完备的信访工作制度，并通过政务公开、学 校网站主页公开等，使高校办信接访工作有章可循。例如，XX 制定了《XX工业大学信访工作条例》和《XX工业大学信访管理工作职责》，对来访事项及时登记、及时报领导批示、及时催办 和督办。此外，在校园网上公开信访工作流程图，对什么情况可 以上访、什么情况不予受理以及上访人数等做了详细说明，让上 访群众对上访渠道、程序一目了然。２.建立信访责任体系。XX工大通过创新工作机制，建立了校、院（部处）两级信访体系，明确了责任主体，保障了信访工 作顺利开展。学校办公室信访室负责学校层面信访工作，各学院 负责人是单位信访工作责任人，院办公室主任协助单位负责人处理本单位日常信访工作。涉及多部门职能交叉的难点问题通过 “信访督查联席例会”协调解决。３.充分发挥调解委员会作用，有效化解矛盾纠纷。XX在处理下岗职工吕某某等四人长期上访要求解决福利待遇问题的信 访事项中，学校领导班子本着实事求是，有效化解信访积案，维 护职工合法权益的原则，责成校信访部门会同信访人原工作部 门、人事处等，发挥调解委员会作用，克服此案涉及多部门的困 难，通过“学校劳动争议调解委员会”按规定程序进行调解，使 多年的信访积案得以化解。（二）领导接访下访，推动疑难复杂信访事项解决此次调研的高校均建立了较完备的校长接访制度，并在每学 期开学之初以校办文件形式下发通知，在校园网上进行公示。例 如，XX明确了校领导接访时间地点安排，方便来访人员有针对 性的找相应校领导反映问题。校领导还就学校有关重大问题，主 动与离退休老同志沟通，通报情况。XX实行“领导包案”制度， 由校级、处级领导依案件复杂及事项归属情况领取信访案件，有 力推动了疑难复杂信访事项的解决。（三）运用高校学科资源，多措并举处理信访问题部属X所高校学科师资力量雄厚，在处理复杂信访事项中， 高校信访部门充分运用法律、心理学等方面专家，参与信访事项 解决。XX在解决涉法涉诉类信访事项中，充分运用校法律事务室资源，请法律专家为上访人讲解法律知识，讲明利害关系，使众 多涉法涉诉类信访案件通过法律途径依法得以解决。针对特殊上 访人，校信访办请学校心理学专家对上访人进行心理疏导,并从 专业角度协助校信访办对上访人进行客观分析。（四）充分运用信息化手段，源头化解矛盾学校信访工作经常要面对具有较高知识水平的教师及学生 群体，针对这一特征，各高校注重充分利用信息化手段，来协调 化解矛盾。１.加强网络信访系统的建设和利用。各高校主页上均开通了校长/书记信箱受理上访事项，有的高校还开通网上交流平台， 快速处理师生员工提出的意见建议和个人诉求。例如XX开通了 “智慧理工信息”交流平台，所有师生员工均可以通过该平台提 出意见建议和个人诉求，信访办负责该平台日常管理维护及催办 督办工作。学校要求对一般问题答复原则上不得超过X个工作 日，对于需要进一步进行调查、核实、研究的问题，答复原则上 不得超过X个工作日。交流平台用不同颜色标注已解答与未解答 项，并向全校师生公开，促使信访事项涉及单位既要重视办结时 限又要注重办结质量，大大提高了解决初信初访工作效率和质 量，成为师生员工反映问题解决问题的重要渠道，受到了师生员 工的认可。此外，XX“ihome社区”，XX工大“翱翔网”，均可 在线受理师生员工投诉建议，取得良好效果。２.注重网络舆情搜集。各高校均积极关注网络舆情，了解学生思想动态。XX工大密切关注学校“三航四方”和人人网等论 坛，及时处理与学校有关的问题。XX积极关注“西祠胡同”等学 生聚集的热门论坛，收集与学校有关信息，及时处理相关问题。（五）严格依法办事，维护信访秩序各高校信访部门均与部信访部门保持密切沟通，定期汇报相 关工作，遇疑难复杂信访问题及时报告，使部信访部门全面掌握 疑难复杂信访事项情况，指导学校依法依规拒绝不合理信访诉 求，维护信访秩序。例如XX在处理学校原临时工李某某多年上访，要求学校为 其按照在编人员办理退休的信访事项过程中，校信访办通过深入 实地调取相关资料，走访知情老同志，及时查阅原航天工业部、 国防科工委等部门的结论材料，明确其所提为无理要求，并将学 校归档的信访材料及处理意见等及时上报部。李某某多次到部机 关缠访，部机关信访工作人员与学校均严格依法办事，严词拒绝 其无理要求。三、部属高校信访工作中遇到的主要问题（一）部属高校历史遗留问题较多我部所属X所高校均有超过XX年的建校史，隶属关系也几 经变更，历史遗留问题较多，特别是在离退休工作人员福利待遇、 职工职称、住房等方面有众多难点。在解决历史遗留问题引发的信访事件时，受资金、政策等问 题影响，部属高校普遍感到手段缺乏，很难借鉴地方政府建立“信访专项资金”解决历史遗留问题的做法。（二）高校管理工作难度增大随着高等教育体制改革的不断深入，高校管理工作趋于多元 化，高校管理既涉及学校发展，又包括师生员工的生活各方面， 随着一批批XX后、XX后进入高校，学生多元化诉求使高校管理 工作难度进一步增大。后勤保障不及时、师生员工对学校发展的诉求与建议、招生 考试、学校在基本建设过程中与校园周边群众之间的利益关系等 都易产生矛盾引发信访问题。高校领导换届或信访干部人员更迭 后，一些人抱着试一试心态将已结案信访问题再次上访，企图蒙 混争取利益最大化等都使高校信访工作错综复杂。（三）部属高校与地方政府之间沟通较弱部属高校在行政上隶属于部委，人事任免、财政资金的拨付、 项目申报等基本上均由部委管理。地方政府对部属高校投入上较 地方高校会相应有所减少。在解决一些矛盾纠纷时，部属高校同样需要地方政府的帮 助。地方政府在处理部属高校涉及地方信访问题上往往积极性不 高。地方政府对高校协助力度，基本上取决于高校长期与地方政 府建立关系的密切程度，具有不确定性。（四）学生意外事件处理难度较大我部所属X所高校规模较大，全日制在校生总规模超XX万 人，学生因心理问题或者其他意外事故身亡或致残事件每年均有发生。学生意外事件引发的信访问题一般都较难解决，一是责任认 定问题，学生意外事件责任认定涉及公安机关、学校、学生个人 及家属等多方面，需要权威部门做出客观公正及时的责任认定。 二是赔偿问题，学生意外事件一般会涉及补偿或者人文关怀救济 金，标准较难把握。三是对学生家属的解释安抚工作，需要学校 对情绪低落、失控甚至无理取闹的学生家属做大量的沟通、解释 与疏导工作。（五）信访工作软硬件有所欠缺１.机构人员方面。在信访机构设置方面，X所高校中有X所 在校办/党政办下设立了信访办公室，另有X所设在校统战部下。有些高校信访办单独设置，也有高校信访办与其他科室合署办 公，两块牌子一套人马。人员方面，信访办大多由X-X名专（兼） 职人员组成，高校信访工作人少事多的现象依然客观存在。２.办公场所方面。X所高校仅有X所设有专门信访接待室，基本没有安装监控设施的接待场所，信访接待人员存在人身安全 隐患。３.人员培训方面，部机关每年会组织一次信访干部培训，部属高校信访干部参加，高校信访干部很少有机会参加其他信访培 训。４.激励机制方面。部属高校信访干部在高校管理中存在缺乏激励机制问题，在职称职级评定方面比其他行政工作人员相对滞后。在表彰评定中因不属于地方信访系统，部系统也没有针对 信访工作的表彰，一定程度上影响了部属高校信访干部积极性。四、加强和改进部属高校信访工作的建议和意见经过与部属高校信访干部、分管领导座谈并研究，对改进部 属高校信访工作提出如下建议和意见：（一）多措并举，推动历史遗留问题的解决高校历史遗留问题经过长期积压，矛盾难以化解，牵扯众多 问题，应多管齐下，努力化解积案。１.对于牵扯人数众多，涉及某一特定群体的信访事项，例如高校退休人员福利待遇问题，应积极向有关部门汇报情况，努力 争取相应政策措施支持，缩小差距，化解矛盾。２.推动设立“信访专项救助资金”，规范并严格资金用途、发放标准与程序，解决疑难复杂信访困难群众救济补偿问题，化 解历史遗留问题。３.规范程序，做好信访终结工作。对于事实清楚，处置得当，但仍不断上访的缠闹访户，要按信访终结程序，依法依规予以终 结。（二）加强共建力度，共同做好部属高校信访工作部属高校总量虽然占所有高校比重不高（教育部XXXX年统 计全国普通高等学校XXXX所），但大多办学综合实力较强，应 加强与地方交流，合作共赢。１.加强与地方政府联系。部属高校办学需用地方各项资源，在处理涉及地方疑难信访问题时，需要与地方政府共同化解涉及 地方的矛盾纠纷。２.加强高校现代大学制度建设。健全和完善校内各项政策制度，使学校各项工作有理有据，对于师生员工的诉求表达，要 提供广泛的渠道，建立相应的申诉监督机制，保证合法权益得到 有效维护。３.加快高校整体发展，解决信访问题。问题要在发展中解决，部属高校只有不断提高各项办学水平，才能减少矛盾，才能 有更多精力化解矛盾。XX通过学校整体发展，提高退休职工福 利待遇水平，化解退休职工矛盾就是很好的例子。X所高校都是 理工类一流高校，要加快推动学校整体发展，化解各类矛盾纠纷。（三）加强部属高校信访干部队伍建设高校信访工作人少、事多的矛盾突出，有些高校信访干部同 时身兼数职，事情繁多。建议各高校按照中办《关于进一步加强 信访干部队伍建设的意见》精神，加强对信访工作的软硬件投入。１.重视信访干部的使用，把信访干部的选拔使用列入计划，对政治素质好、业务能力强、工作业绩突出、群众公认的信访干 部，要予以重任。２.加大对部属高校信访干部的培训力度。部属高校信访干部培训每年只有部机关的年度培训短短X天，在部层面要科学制 定信访干部队伍培训规划，有针对性的对高校信访干部进行分级 分类和全员培训。３.强化工作保障。进一步改善群众来访接待场所，努力营造友好和谐的信访工作环境，为高校信访干部提供切实的保障。 ４.完善激励机制。按相关文件精神，落实信访工作人员岗位津贴，并在职称评定、评级工作中充分调动信访干部积极性。少数民族干部教育培训现状分析与对策建议根据中组部干部教育培训专题研究工作会的部署，我委成立 了“少数民族干部教育培训研究（XXXX—XXXX年）”课题组。 为了在有限的时间内完成好课题任务，我们向全国省一级民族工 作部门、委属高校及XX民族干部学院等单位发出了调研通知， 并选择XX、XX等省和中央民族干部学院开展了重点调研、召开 了座谈会以及进行个别访谈，还参阅了近两年在XX、XX、XX、 XX、XX等省区市进行少数民族干部队伍建设调研时收集的有关 干部教育培训的资料。同时，向中组部干部教育局、信息中心等 部门发函查阅相关资料与数据，从整体上掌握了全国民族工作部 门少数民族干部教育培训工作现状，最终形成了研究报告。一、新世纪新阶段少数民族干部教育培训工作的现状和特点 近年来，在党中央、国务院高度重视、正确领导下，在各地 各部门大力支持、共同努力下，少数民族干部教育培训工作取得 了明显成效，凸显出众多亮点。一是服务大局，统筹谋划。各地 各部门牢牢把握科学发展主题和转变经济发展方式主线，紧紧围 绕改革发展稳定大局，精心谋划，认真组织，推动各级各类少数民族干部教育培训有序开展。比如，中央组织部、中央统战部、 国家民委、中央党校等部门于XXXX年、XXXX年分别联合举办 了两次省部级领导干部民族工作专题研讨班，贾庆林、回良玉同 志出席研讨班并作重要讲话。国家民委制定实施了《 XXXX-XXXXXXX》、《国家民委中长期干部教育培训规划（XXXX- XXXX年）》等重要文件，形成了以中央民族干部学院为主渠道、 六所直属民族院校为重要支撑的专门培训体系，“十一五”期间 共培训少数民族和民族地区干部人才近X万人次，其中，中央民 族干部学院已实现年培训近XXXX人次的规模。二是突出重点， 倾斜扶持。各地各部门立足当前面临的新形势新任务、出现的新 情况新问题，以民族地区和少数民族干部教育培训为重点，制定 培训计划，设置培训班次，并在部门相关培训中对少数民族和民 族地区干部培训给以扶持倾斜。比如，中央党校等“一校五院” 举办了多期XX地厅级、县处级民族干部培训班，半年制、一年 制XX民族干部培训班，XX省、XX生产建设兵团中青年领导干部 培训班，西部地区领导干部班、XX跨越式发展和国有企业管理 培训班等等。中组部、教育部、科技部、人社部以及其他有关单 位，制定和完善了“西部之光”、“少数民族高层次骨干人才培 养计划”、“少数民族科技骨干特殊培养计划”等重大人才培养 项目。三是突出特色，加强合作。针对少数民族干部教育培训涉 及面广、关联点多的实际，各地各部门充分把握其特殊性，加强 协调合作，坚持针对性和实效性相结合，举办了一大批具有特色、 富有成效的培训班次，推进少数民族干部教育培训走个性化、品 牌化的路子。比如，中组部与国家民委联合举办了全国边境县县 级党政领导干部经济管理专题研究班、全国民族自治县（旗）政 府分管负责同志民族工作专题研究班、全国民族自治州州长经济管理研讨班、全国少数民族女干部培训班和人口较少民族干部培 训班等;国家民委与人力资源和社会保障部联合举办的全国民族 语文翻译工作业务骨干高级研修班、全国民族医药专业人员高级 研修班、全国民族问题研究中青年骨干能力建设培训班;与团中 央联合举办的全国少数民族青年干部培训班,等等。这些班次已 成为少数民族干部教育培训的精品班次，受到了西部民族地区少 数民族干部人才的欢迎和认可。少数民族干部教育培训工作之所以取得这些成绩，我们认 为，主要有以下六个特点：一是贯彻实。各地各部门深入贯彻落实中央决策部署，加强 组织领导，安排专项经费，把少数民族干部教育培训纳入了干部 教育培训总体规划，有的还专门制定了少数民族干部教育培训规 划，扎实有效地推动了少数民族干部教育培训工作发展。二是方向明。少数民族干部教育培训是加强少数民族干部队 伍建设环节中战略性、基础性的工作，是为了更好地培养选拔使 用少数民族干部。各地各部门紧紧围绕少数民族干部队伍建设这 个中心任务，专门开设少数民族干部培训班，或在制定干部教育 培训计划时向少数民族干部倾斜，取得了明显成效。三是涵盖广。“问渠哪得清如许，唯有源头活水来”。面对 少数民族干部教育培训的新形势、新任务，各地各部门努力创新 求变、丰富内涵，拓宽了少数民族干部教育培训的范围，推动工 作不断延伸。比如，国家民委的培训对象由过去的以培训地厅级、县处级领导干部为主，扩展到上至省部级领导、下达乡镇级干部。 同时，教育培训由过去只专注培训过程，逐步转变为同样重视培 训效果以及成果的运用转化。四是方法新。各地各部门注重强化培训特色，根据少数民族 干部的实际和需求，认真设计培训内容，努力改进培训方式方法， 通过更新培训理念和解放思想相结合、理论培训和案例教学相结 合、专题授课和工作研讨相结合、规范管理和热情服务相结合， 推动少数干部教育培训工作既符合实际，又与时俱进。五是质量高。培训质量是培训工作的生命线，是大家共同关 注的重要环节。各地各部门为确保工作扎实有效，采取建立少数 民族干部人才数据库、加强少数民族干部教育培训基地建设、提 高培训班的针对性和实效性等方式方法，不断提升少数民族干部 教育培训的质量。六是合力强。少数民族干部教育培训工作千头万绪，不仅培 训渠道广、培训类型多，而且在具体实施中牵涉多个部门，需要 大家密切配合、通力协作，才能确保取得实效。各地各部门加强 统筹协调、沟通联系，整合培训体系，共享培训资源，实现优势 互补，形成了共同支持、合力推进的良好工作格局。二、少数民族干部教育培训工作面临的新形势和新问题（一）少数民族干部教育培训工作面临的新形势一是加快全面建成小康社会进程对少数民族干部教育培训 提出了更高要求。我国少数民族人口占全国总人口的 ％，民族区域自治地方占国土面积约 ％，没有民族地区的全面小康，就 没有全国的全面小康。但是，由于地理条件限制、发展基础薄弱、 市场开发条件差、自身发展能力弱等原因，民族地区经济社会发 展程度和人民生产生活条件与中东部地区相比，存在着很大差 距。面对着加快经济社会发展以及全面建成小康社会的迫切要 求，少数民族和民族地区干部人才队伍整体素质不高等问题显得 尤为突出，这些都急需把少数民族干部教育培训工作摆上更加突 出的位置加以推动解决。二是干部人才培训工作的迅速发展对少数民族干部教育培训提出了更高要求。进入新世纪新阶段，中央作出了“大规模培训干部、大幅度提高干部素质”的战略决策，制定实施了《干部 教育培训工作条例（试行》、《关于 》、《XXXX—XXXX年 干部教育培训改革纲要》、《XXXX-XXXX年行政机关公务员培 训纲要》等一系列重要法规和文件，全国干部教育培训的发展和 改革进入了“快车道”。作为干部教育培训工作的重要组成部分， 如何科学认识少数民族干部教育培训、如何加速推进少数民族干 部教育培训、如何使少数民族干部教育培训增量保质，已经成为 迫切需要研究和解决的问题。三是新时期新形势下民族问题的发展变化对少数民族干部教育培训提出了更高要求。新中国成立后，特别是改革开放以来， 我国平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系得到进一步巩固，各族群众齐心协力建设美好家园、自觉为中华民族伟大复兴事业添砖加瓦的局面得到进一步发展。但随着形势任务的发展变 化，各种新情况新问题不断出现，民族关系受到一定的损害，对 改革发展稳定大局产生了重要影响。少数民族干部是党和政府联 系广大少数民族群众的桥梁和纽带，是维护民族团结、社会稳定 和祖国统一的重要力量。如何通过大力推进干部教育培训，提升 能力素质，充分发挥少数民族干部的重要作用，是值得我们研究 的一个重大课题。（二）少数民族干部教育培训工作出现的新问题近年来，少数民族干部教育培训工作虽然取得了较大的成 绩，但还有很多问题亟待解决。除了重复培训、多年不训、激励 约束机制不够健全等培训工作中普遍存在的不足外，少数民族干 部教育培训还需着重解决以下五个方面的问题。第一，对少数民族干部教育培训工作重要性的认识有待提高。据了解，有些地方和部门对少数民族干部教育培训工作的重要性缺乏足够认识，没有从国家长治久安、边疆安全稳定、社会 和谐安宁的高度来认识工作的重要性，甚至没有从根本上消除 “培训是软任务”的错误认识。因此，从一定程度上造成了某些 地方、部门在少数民族干部教育培训工作上的缺位。第二，少数民族干部教育培训的教材、基地、信息化等基础建设有待加强。目前，少数民族干部教育培训的基础建设还存在 一定不足，突出表现在：一是教材方面，目前使用的教材五花八门，还未在全国形成一套围绕少数民族干部成长规律而设计的特色教材。二是培训基地方面，中央民族干部学院为主渠道、直属 六所民族院校为重要支撑的培训基地体系建设需要进一步加强， 特别是委属院校，可以在少数民族干部教育培训方面发挥更为积 极的作用。同时，现场教学基地还有待开发和加强。三是信息化 建设方面，民族地区基础薄弱，信息科技手段应用不够等问题比 较突出。第三，少数民族干部教育培训的教学研究有待深入。一是教学评估体系急需完善。对少数民族干部教育培训的方向、质量、 效果等指标缺乏科学的评测手段，对管理人员和教学人员工作的 测评还停留在较低层次，从而难以实现改进和完善。二是对培训方式方法的研究不够，缺乏具有自身特色的教育培训机制，目前， 专题讲座多，而案例式、模拟式教学相对不够。三是针对少数民 族干部教育培训的特殊性研究不足，特别是针对不同民族、不同 地域和不同文化背景干部的培训缺乏分类指导、因人施教。第四，少数民族干部教育培训的资源管理有待完善。一是资源统筹方面。目前，少数民族干部教育培训的体系，是以党校、行政学院、干部学院为主阵地，有关民族高等院校、科研院所等 机构为重要支撑。从培训计划和班次的安排、教师与培训资源的 共享等方面来看，缺乏统筹协调，培训结构失衡、资源浪费、条 块分割、相对隔绝的弊端还比较明显。二是出国（境）培训资源 方面，由于大多数分布在民族地区，受经济发展和培训渠道等因 素的制约，相比较而言，少数民族干部到国（境）外学习培训的机会相对较少，难以分享优质的培训资源。 第五，少数民族干部教育培训的机制有待健全。一是缺乏督促检查。没有建立少数民族干部教育培训的相应考核监督机制，使得有些地方和部门在落实干部调训等相关任务时存在不到位 的情况。二是缺乏跟踪反馈。教育培训的注意力大多集中在培训 过程中，保证培训的顺利完成，而培训后意见建议的吸收采纳和 培训成果的运用转化不够，对干部培训后下一步的成长和发展也 缺乏连续性的关注。三是缺乏经费保障。有些地方和部门没有根 据《干部教育培训工作条例（试行）》要求，把少数民族干部教 育培训经费列入财政年度预算，建立专项资金。有的虽然把少数 民族干部教育培训经费纳入年度财政预算，但要么总量不大，要 么没有随着财政收入增长逐步提高。三、加强少数民族干部教育培训工作的对策和建议少数民族干部教育培训，对大力培养民族地区建设急需的各 级各类干部人才，推动经济社会又好又快发展，具有十分重要的 作用。调研中，我们感到，今后要着重加强五个方面的工作。第一，高度重视，统筹推进各层次、各类别少数民族干部的 培训。根据少数民族干部层级、类别、地域等特点有针对性开展培 训，形成任务明确、分工合理的培训格局，有效推进少数民族干 部教育培训走上科学化、规范化的轨道。一是在干部层级上，推动中央党校等“一校五院”，举办省部级领导干部民族工作专题研讨班、少数民族省部级后备干部和 少数民族地厅级领导干部培训班。争取X年内将全国XX个自治 州厅级领导干部和 个自治县（旗）县级领导干部轮训一遍。利 用国家民委和各省区市的干部教育培训机构培训县级及以下少 数民族党政领导干部，争取X年内将全国XXXX多个民族乡（镇） 的领导干部轮训一遍。二是在干部类别上，进一步高度重视人口较少民族干部、少数民族女干部和少数民族专业技术人员的培训。利用国家民委和 相关省区市的干部教育培训机构，X年内将XX个人口较少民族 的干部轮训一遍。推动中央和民族地区各级培训机构，每年至少 举办一期专门面向少数民族女干部的培训班。寻求中央有关部门 大力支持，并充分发挥国家民委特色和优势，落实有关人才培养、 培训政策和项目，加大对少数民族专业技术人员的培训力度。推 动中组部、教育部、科技部、人社部以及其他有关单位，进一步 制定完善针对少数民族和民族地区的重大人才培养项目，如“西 部之光”、“少数民族高层次骨干人才培养计划”、“少数民族 科技骨干特殊培养计划”等。三是在地域上，对中西部地区特别是民族八省区和四省藏区、边境地区以及国家重点扶贫攻坚所涉及的民族地区，如XX 山片区等，进行重点倾斜。推动中央党校等“一校五院”，举办 专门面向民族八省区和四省藏区，以及集中连片特殊困难民族地 区的培训班。推动中央和省区市一级组织、统战、民族工作部门，争取X年内将全国XXX个边境县和海南享受边境县待遇X个县的 县级领导干部轮训一遍。推动中央和城市民族工作任务较重的省 区市各级组织、统战、民族工作部门，每年举办X期以上的城市 民族工作专题培训班。第二，夯实基础，加快少数民族干部教育培训的教学基础建 设。“基础不牢，地动山摇”。少数民族干部教育培训必须走内 涵式发展道路，抓住薄弱环节，夯实教育教学基础建设，才能顺 应时代要求，切实起到提高质量、培养人才的作用。一是努力发挥民族高等院校、科研院所在少数民族干部教育培训中的支撑作用。推动加大对中央民族大学等XX所民族院校 干部教育培训资金和项目的支持力度，并选择若干培训机构打造 成为全国少数民族干部教育培训示范基地。如少数民族基层干部 培训基地、民汉双语干部人才培训基地、少数民族高层次科技创新人才培养基地、民族地区畜牧业人才培训基地等。 二是在课程和教材方面，精心组织有关机构和人员，设计打造符合少数民族和民族地区实际的少数民族干部教育培训通用 课程和教材体系。推动编写民族理论政策、民族法律法规、民族 基本知识和民族工作情况等全国干部教育培训通用的特色教材 和双语教材。三是在师资建设方面，补充完善现有各级各类专家库，挖掘一批政治觉悟过硬、理论功底深厚、实践经验丰富、熟悉民族工作、能够满足少数民族干部教育培训工作需要的专兼职教师，特 别是少数民族专家。加强少数民族干部教育培训管理者队伍建 设，争取每年举办X期以上的管理人员专题培训班。四是教学实践点方面，努力拓展一批固定、长期合作的现场教学基地，予以挂牌并适当给予经费支持。重点挖掘全国经济社 会发展和民族工作实践的新经验、新亮点、新典型，比如，新农 村建设示范点和民族团结进步教育基地等具有典型带动意义的 先进单位，应当优先列入少数民族干部教育培训的教学实践点。五是信息化建设方面，扩大网络教学和远程教育培训的规模，建立专门的少数民族干部教育培训信息化网络或平台，加强 多媒体教学设施建设，包括在线及远程培训学习等。推动其他培 训网络和平台向民族地区倾斜，并充分考虑民族地区和少数民族 干部的实际，增加使用民族语言文字的教学内容和教材。第三，讲求实效，着力推进少数民族干部教育培训的改革创 新。培训成效是衡量干部教育培训工作的根本。少数民族干部教 育培训的发展，既要遵循干部教育培训的一般规律，又要针对自 身面临的特殊问题进行改革创新，以确保培训工作取得实际效 果。一是打造少数民族干部教育培训的特色精品班次。针对民族地区经济社会发展和少数民族干部自身实际的需要，大力开展经 济管理、公共管理、金融法律、现代科技、现代产业发展等方面的培训，形成各具特色、富有实效的培训班次。 二是加强对少数民族干部教育培训工作的系统研究。充分认识少数民族干部教育培训工作的内在规律，与干部教育培训进行 细致地比较分析，找出存在的差异和不同。切实加强相关的理论 研究，逐步形成指导实践的理论体系，为采取特殊举措、出台优 惠政策、推动工作创新发展打好理论基础。三是积极推动培训方式的转变。由知识培训向能力培训转变，增强学习的实用性和实际效果。由单一培训向多元化培训转 变，灵活运用启发式、模拟式、案例式、研讨式等新型教学手段 和方式，适时引入行动式学习，增加现场教学。由封闭性培训向 开放性培训转变，实行集中培训与网络在线自学，集中调训与菜 单式选学，培训学习与挂职锻炼、轮岗交流，继续教育与脱产进 修，国内学习与出国培训相结合，实现少数民族干部教育培训的 大开放、大发展。四是加强教学质量评估。统一制定科学规范、切实可行的教学质量评估办法和指标体系，逐步推广评估工作，将评估结果作 为培训机构承担培训任务和深化教学改革的重要依据。组织学员 对培训项目、课程设置、师资水平、教学管理等进行评估，不断 改进、提高教学水平。争取到XXXX年，委属干部教育培训机构 普遍推行教学质量评估制度。第四，优势互补，合力推进少数民族干部教育培训资源体系 建设。深化合作办学机制，实现资源共享、优势互补，将涉及少数 民族干部教育培训的各部门、各机构有效整合起来，形成推动培 训工作的强大合力。一是继续发挥各级党校、行政学院和干部学院在少数民族干部教育培训中的主阵地作用，推动在经费安排、班次设计上进一 步向民族地区和少数民族干部倾斜。推动少数民族干部教育培训纳入国家新安排的重大干部教育培训整体规划，统筹考虑并在项 目上加以扶持。二是充分发挥国家部委及相关单位在少数民族干部教育培训中的重要作用，实现资源共享。推动各地各部门利用所属的培训机构、各大高等院校等，组织面向民族地区、少数民族干部和 民族工作部门的教育培训。三是努力推进少数民族干部教育培训的对口支援机制。推动担负对口支援任务的省区市，组织民族地区和少数民族干部到发 达地区学习交流、集中轮训，提高综合能力和业务水平。四是发挥社会培训机构的有益补充作用。组织少数民族干部人才参加社会培训机构组织的专业性技能培训，提高相关能力水 平。五是出国（境）培训方面，按照扩大规模、突出重点、择优安排的原则，推动每年选拔一批政治素质好、有发展潜力的中青 年少数民族干部和高层次专家人才赴国外名牌大学学习培训，以 扩大他们的国际视野和公共管理能力。推动其他部门各级各类的出国（境）培训班，名额分配向民族地区和少数民族干部人才倾 斜。第五，健全机制，确保少数民族干部教育培训工作落到实处、 发挥实效。少数民族干部教育培训工作涉及面广、任务重、困难多，加 强组织领导，提供有力保障，是确保工作顺利实施、扎实有效的 重要环节。一是加强少数民族干部教育培训工作的组织领导。建立健全领导体制和工作机制，推动形成中央组织部牵头抓总、统筹协调， 中央、国家机关部门分工负责，中央和地方分级管理的良好工作 格局。国家民委及地方各级民族工作部门充分发挥好专门从事少 数民族干部教育培训的重要作用，积极协助组织人事和相关部 门，建立沟通联系机制，推动少数民族干部教育培训工作全面协 调发展。二是提供少数民族干部教育培训工作的经费保障。推动中央财政设立少数民族干部教育培训专项经费，形成稳定的长效增长 机制，并向少数民族和民族地区干部倾斜；推动各地设立专项经 费，或者在干部教育培训专项经费中划出一定比例用于少数民族 干部教育培训。国家民委增加少数民族干部教育培训工作的经 费，加大对中央民族干部学院和委属高等院校干部教育培训的扶 持投入。三是推动少数民族干部教育培训工作的发展完善。着力构建促进民族地区和少数民族干部提高党性修养、加强理论武装、推 动能力建设的培训工作格局，注重提高统筹兼顾、开拓创新、知 人善任、应对风险、维护稳定以及同媒体打交道等科学发展能力 的建设，加强对培训工作的后续跟踪，及时反馈参训人员的意见 建议，并结合质量评估体系，对培训效果进行分析整理，使少数 民族干部教育培训工作更加有的放矢、符合实际、与时俱进。四是完善少数民族干部教育培训工作的数据统计。通过建立专门的统计数据库，把少数民族干部教育培训的基本情况纳入进 来，从中分析问题、查找原因，有针对性地督促干部教育培训管 理部门和实施部门落实培训任务、提高培训质量、统筹培训工作， 并通过数据资源加强对接受培训少数民族干部的跟踪反馈。五是加强少数民族干部教育培训工作的督促检查。建立健全目标管理责任制和监督检查机制，确保少数民族干部教育培训工 作的各项任务和重要项目落到实处。推动有关部门加大督促检查 力度，切实履行职责，分析查找问题，提出对策建议。关于XX地区新型城镇化问题调研报告党的XX大以来，中央领导同志明确指出新型城镇化是全面 深化改革战略的重要一环，是我国经济增长的巨大引擎。民族地 区如何贯彻党的XX大精神，以全面深化改革为引领，推进新型 城镇化战略，积极探索一条符合民族地区实际的新型城镇化道 路，成为当前民族工作中亟需研究的重大课题。为此，笔者一行 赴XX省靖州、芷江、新晃三个民族自治县和湘西土家族苗族自 治州的凤凰、花垣、龙山县，对XX山区民族地区新型城镇化问 题进行了为期XX天的实地调查研究，现将有关情况报告如下：一、XX山民族地区城镇化现状XX山片区是国家确定的新一轮扶贫攻坚的XX个连片特困 地区之一，也是国家民委委牵头联系的重点民族贫困地区。近年 来，随着交通条件的逐步改善，XX省XX山民族地区各县抓住机 遇，积极推进城镇化建设，在城镇规划编制、城镇体系建设、特 色产业发展、基础设施完善以及城镇管理等方面均取得了明显的 成效，平均城镇化水平从XXXX年底的 %提高到XXXX年底 的 %，展现了良好的发展势头。一是城镇规划水平逐步提升。各地增强规划意识，逐步提升 规划水平，在城镇化建设过程中强调城镇规划的引领作用，加大 了规划的执行力度，推动城镇化建设科学有序进行。新晃县基于 “边陲重镇、舞水风光、民族特色、夜郎文化”的总体定位，将城镇规划与土地利用、产业发展、新农村建设、旅游开发等专项 规划对接，构建了布局合理、科学有序、特色鲜明的城乡发展格 局。二是城镇体系初步建立。各地逐步确定了以中心县城带动周 边乡镇，辐射中心村寨的县、乡、村三级城镇体系，在此基础上 结合城镇建设的实际情况，构建各具特色的城镇网络体系。花垣 县建立了以县城为中心的北、中、南三条主线的城镇网络体系， 形成以高速公路所经乡镇为主体，国道所经乡镇为骨干，省道为 重点，带动县乡道所连接的其他所有乡镇的城镇化区域体系。三是产业发展不断壮大。各县根据自身特点，立足资源优势， 做足生态农业文章、主打文化旅游牌，积极扶持重点产业发展， 坚持以产业发展为基础推进城镇化建设。靖州县根据本地农业特 色、区域特点，积极建设中药材、优质水果等优势产业基地，引 导和扶持茯苓专业协会、杨梅专业协会等组织，推动生态农业发 展。四是基础设施不断完善。各县均注重城镇承载能力的提升， 把基础设施建设作为推进城镇化建设的主战场。近年来，凤凰县 先后完成了县人民医院搬迁、县中医院扩建，完成了凤凰广场、 小憩公园、城北大道、体育场馆等项目建设，实施了污水收集管 网、垃圾中转站、城区电网改造建设，县城基础设施不断完善。五是城镇管理水平不断提高。各县积极推行城市精细化管 理，在城镇化建设过程中，坚持既要速度、又重质量、更要品位的发展思路。芷江县按照“两级政府、三级管理、四级网络”的 模式，确定了县、乡镇、居委会三级管理职责与职权，推进社会 网格化管理水平，完善社会监督网络机制，在城镇管理方面取得 了不错的成绩。二、XX山民族地区城镇化存在的问题总体来看，近年来六县在推进新型城镇化进程中都取得了长 足的进步，但是与全国、XX省平均水平相比还有很大的差距。 XXXX年，XXXX山民族地区城镇化率平均水平低于全国水平 XX个百分点，低于XX全省平均水平XX个百分点（详见图X）。 在推进新型城镇化的进程中还面临着产业不强、资金缺乏等方面 问题，亟需引起足够的重视。图 XXXX年底X县城与全国、XX省城镇化率比较 第一，产业发展结构不合理、水平较低。产业化是推进城镇 化建设的基本动力和加速器，只有加快产业发展、优化产业布局， 才能为城镇化提供源源不断动力，实现城镇化的良性发展。当前， XX山民族地区基础相同、资源相似、产业趋同，缺乏错位发展 的理念，难以形成比较优势，存在着产业结构不合理、总体产值 低等问题（见图X）。主要问题是：农业产业效益低，受到地理 条件的制约，现代化、规模化、集约化水平低，农民的自组织能 力不强，缺乏有实力的龙头企业带动，农产品品牌效应不强，产 业整体效益不高；工业主导能力弱，后劲明显不足。各地工业多以不可再生资源为基础，缺乏持续发展的动力，且受国际价格影 响大，产业发展不稳定，没有找到替代矿产的新型产业，经济发 展缺乏后劲；旅游业层次不高。大多以观光旅游、门票经济为主， 基础设施相对落后，精品景区整合不够，缺乏龙头支柱企业，多 以酒吧、特产店等散户为主，旅游产业层次整体偏低。图 XXXX年X县城三次产业结构 第二，民族文化传承缺乏正确引导。一是民族文化发展主题 不鲜明。芷江侗族自治县有历史闻名的“抗日战争胜利受降旧址” 和“飞虎队纪念馆”，而同时又有着浓郁的侗族文化，如何整合 利用好文化资源，打造鲜明的文化品牌，需要更加深入地探索。 二是优秀文化没有得到有效开发利用。部分地方专注于地方经济 的发展，对民族文化的意义认识不到位、思考不深入，普遍存在 “一手硬一手软”的情况。从统计数据来看，XXXX年，花垣接 待游客 万人次，旅游总收入仅为 亿元，而同期的凤凰县接待 游客 万人次，实现旅游总收入 亿元，花垣县旅游人均消费不 到凤凰县的 。如何把文化资源转化成为旅游资源，把旅游资源 转化经济效益，为民族地区城镇化提供产业支撑，这是应该真正 面对的问题。第三，建设资金相对紧张。资金方面，XX山民族地区在推 进城镇化的进程中投入不足的问题比较普遍。一是城镇化建设资 金缺口很大。调研组进行了初步测算，六个自治县的城镇化率要达到当前全国城镇化建设的平均水平，各县的资金需求在 之 间（见表X），相对于地方政府的财政收入来说，还存在较大缺 口；二是城镇化建设资金来源不足。一方面是财政投入不够。另 一方面是融资能力不足。XX山区不但从银行贷款能力有限，而 且连本地资金也流向了发达地区，不能用于地方经济建设。第四，缺乏政策有效支持。XXXX山民族地区交通闭塞、产 业落后、资金匮乏，造血功能不足，自我发展能力差，国家和省 级的政策帮扶、项目支持对于该地区加快经济社会发展非常重 要。然而，调研的X个县普遍反映面临着政策扶持力度不够、落 实不到位等问题：一是政策扶持不均衡。XX山民族地区大多位 于西部大开发战略和中部崛起战略的边界区，很多地方处于优惠 政策“两不沾”地带。有的县虽然也享受比照西部大开发政策， 但与周边的XX省和XX市的相关县市相比，在政策扶持力度上还 有很大差距。二是落实不到位，政策“惠而不实”。虽然近年来 通过民委的努力推动，党中央、国务院采取了一系列规划和措施， 加快了XX山民族地区的发展，但是很多政策在推进落实的过程 中缺乏针对性、实效性，执行过程中灵活性不足，存在“一刀切” 的现象。表 XXXX年底X县城镇化建设资金缺口 三、推进XX山民族地区城镇化建设的建议 XX山片区作为集中连片特困地区，推进新型城镇化进程，既是扶贫攻坚工作的必然要求，也是加快民族地区脱贫致富的现实需要。为此，我们建议如下：第一，振兴产业，优化结构。建议引导地方政府从以下三个 方面着手：出台政策，引入成熟产业。通过适当减免税收、建设 配套设施等措施，吸引发展成熟、具有市场竞争力的企业落户地 方，解决当地就业问题，提高地方政府财政收入；加大科技投入， 优化产业结构。将产业发展重心调整到二、三产业上来，着力增 加服务业比重。通过引进技术，调整各产业内部结构，加工业要 从初级加工向高精深加工转变，提高产品附加值；旅游业要从观 光式旅游向休闲式旅游转变，进一步拉动旅游消费；加强合作， 走区域间协同发展之路。各地区之间的经济发展要从自身资源条 件、区域特点、产业状况出发，各有侧重、优势互补，做大做强 各自特色优势产业，以形成产业链、打造商业圈为目标，避免陷 入恶性竞争，形成城市发展的良性互补圈。第二，拓展地方筹资渠道，搭建融资平台。为解决地方政府 在城镇化建设中资金缺口大和筹资渠道少的矛盾，应该从土地审 批、银行贷款等方面给予政策支持，着力帮助地方政府拓展融资 渠道，搭建融资平台，改善招商引资环境。为此，可以考虑：在 土地审批上给XX山地区政策倾斜。出台XX山片区专项土地规 划，在严格控制基本农田用地，保证粮食问题的基础上，放宽非 基本农田用地、山地用地的审批。进一步减少或免除基础设施、 公益建筑的土地审批费用，降低地方政府财政负担；引导银行提 高XX山地区政府贷款比例。既要积极对地方政府债务风险做科学系统的评估，确保地方政府财政状况良性运营，又要提高国有 资产抵押贷款额度，引导银行增加对地方政府贷款，确保地方存 款用于本地区建设的比例；加大XX山地区转移支付力度。协调 建立XX山片区发展的专项资金，在确定转移支付比例时将XX山 片区列为一个重要因素，进一步加大融资方面的支持力度。第三，做好民族文化保护与开发。加强民族文化的保护与开 发，既是推动城镇化建设持续健康发展的现实需要，也是弘扬民 族精神、凝聚民族灵魂的必然要求。这里最重要的是两个问题： 一是加强民族文化保护与开发的人才培养。民族文化人才对于民 族文化的保护和开发起到十分重要的作用，要设立专门项目，重 点培养熟悉本民族文化的专业人才，以推动对民族文化的保护与 开发；二是加大民族文化保护与开发的资金投入。增设专项资金 用于XX山地区民族文化保护与开发，设立课题研究XX山地区民 族文化以及对民族文化的保护与开发。第四，民族地区新型城镇化必须因地制宜。城镇化建设应坚 持以人为本，避免贪大求快、模式化造城运动。XX山民族地区 要根据各自地理条件、经济基础等实际情况，积极探索出适合自 身发展的城镇化建设道路。第一，城镇体系建设要因地制宜。XX 山民族地区各县地广人稀，应该集中人力、物力、财力做大县城， 完善城市功能，走县城发展辐射带动重点乡镇的城镇体系建设之 路。第二，各项事业发展要因地制宜。XX山民族地区资源禀赋 差异明显、民族文化丰富多彩，各地在推动产业发展、传承民族文化过程中要量体裁衣，结合自身资源条件，立足产业发展状况， 提出科学合理的发展思路。关于对违法殡葬行为申请人民法院强制执行问题的探析XXXX年颁布实施的《殡葬管理条例》，依法规范了遗体处 理和丧事活动管理，特别是对违规土葬、乱埋遗体、乱建坟墓等 违法殡葬行为，经民政部门责令限期改正而拒不改正的，明确赋 予了民政部门直接强制执行的权限，发挥了法律的指引作用，也 为民政部门打击逃避火化、违规建坟行为提供了有力手段。 XXXX年底，根据新颁布的《行政强制法》，国务院取消了民政 部门对上述违法行为直接强制执行，如违法行为人拒不改正的， 民政部门需要依法申请人民法院强制执行。这一立法上的新变 化，对各地殡葬管理特别是遗体火化造成了一定影响，对殡葬改 革基础相对薄弱的农村地区影响尤甚，违规土葬出现反弹，火化 率有所下滑。这种情况下，如何用足现有行政手段加大对违法殡 葬行为的监管力度，进而加强行政与司法资源的对接与整合，维 护遗体处理和丧事活动管理的正常秩序，促进殡葬改革顺利推 进，已经成为殡葬管理中亟需破解的难题。一、当前治理违法殡葬行为面临的问题及原因分析（一）治理违法殡葬行为缺乏刚性处罚措施。实行火葬、改 革土葬作为殡葬改革的核心内容，就是通过在人口稠密、耕地较 少、交通方便的地区推行遗体火化，在地广人稀、交通不便、暂 不具备火葬条件的地区实行遗体入墓集中安葬，最大限度地降低殡葬活动对耕地、木材等自然资源的消耗，促进资源节约和生态 环境保护。因此，在实行火葬的地区逃避火化、违规土葬或在合 法安葬设施以外乱埋遗体、乱建坟墓的行为，都与殡葬改革的基 本要求相违背，是对现有殡葬管理秩序的破坏。《殡葬管理条例》 第XX条明确禁止上述行为，但按照XXXX年修改后的规定，民政 部门只能责令限期改正，这样的行政处理方式在没有直接强制执 行措施做保障的情况下，民政部门作出的具体行政行为的执行效 果很难达到。一是就处理性质而言，责令限期改正不具有较强的制裁性和惩罚性。在《殡葬管理条例》第XX条中，责令限期改正只是单独适用，既没有作为行政处罚的前置程序或与行政处罚并行适用， 也不能等同于通过对当事人科处新的义务来达到惩戒的目的的 行政处罚，其目的仅在于制止和纠正违法行为，使违法行为恢复 到合法状态，是一种具有教育和救济功能的行政行为，因此，即 使违法行为人不改正也无需承担不利的法律后果。二是就殡葬活动的特殊性而言，违法行为人自行改正的可能性很小。纠正遗体或骨灰违规下葬行为，不只涉及拆除墓位等违 章建筑物那么简单，还会被认为有悖于“入土为安”的传统习俗和对逝者的极端不敬，没有直接有效的外力介入，违法行为人一 般不会自行改正。殡葬管理的社会环境及法制条件并不利于民政 部门对违法殡葬行为的治理，责令限期改正的法律效力在实际操 作中只能是大打折扣，这样不仅影响了民政部门的行政效率，而且使其执法权威受到损害。（二）申请人民法院强制执行面临诸多难题。当前，因民政 部门对治理违法殡葬行为缺乏刚性处罚措施，加之没有直接强制 执行权限，违法行为人对责令限期改正的处理决定听之任之的情 况越来越多，违规土葬、乱埋乱葬的现象在一些农村地区也随之 增加，民政部门在通过自身努力无法促使违法行为人自觉履行相 关行政决定时，只有寻求司法途径予以解决。《行政强制法》第 XX条第X款规定，法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政 决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。在这里，违法行为 人不履行具体行政行为的，申请人民法院强制执行是民政部门的 法定职责。但申请法院强制执行并非是一条捷径，而要面临诸多 的现实困难。一是调查取证难。违法殡葬行为情况比较复杂，特别是遗体违规土葬隐蔽性强，取证困难。一些逝者家属将遗体深埋后，不 建造坟墓，也不留下任何标识，如果拒不配合调查，民政部门很 难查出具体埋葬地点。部分违规修复的坟墓历史久远，难以确定 具体的行政相对人。在可执行内容不确定或具体行政行为涉及的 义务人不确定的情况下，也就不具备申请法院强制执行的条件。二是申请执行周期长。根据《行政强制法》规定，民政部门申请人民法院强制执行，必须在被执行人申请行政复议或提起行 政诉讼的法定期限届满之日起XXX日内提出。因此，按照法律程 序申请法院处理一宗违规土葬案件，最快也要在民政部门作出责令限期改正的处理决定之日起三个月以后，如果被执行人在法定 期限内提起行政复议或行政诉讼，申请强制执行的时间将更长。 而违规土葬因涉及到遗体的掩埋腐烂，对执行具有较强时限性要 求，数月后再予执行，遗体基本上已高度腐化，此时执行将会面 临更多的现实困难。三是申请执行立案难。根据《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第XX条第X款规定，法律法规没有赋 予行政机关强制执行权，行政机关申请人民法院强制执行的，人 民法院应当依法受理。但实践中，法院本身就普遍存在执行案件 多和执行难问题，特别是对于挖坟掘墓这类敏感特殊的“骨头 案”，更是不愿介入，多数都是不受理或不立案，即使立了案也 是久拖不决或一裁了事，直接让民政部门单独执行。执行的效果 自然是不尽如人意，司法的震慑作用也被大大消弱。二、用足行政手段治理违法殡葬行为违规土葬、乱埋乱葬是违反殡葬管理法规的一类行为，但又 具有与其他违法行为更为复杂的特殊性，一旦尸骨违规下葬成为 事实，再起出迁走，会涉及传统习俗、死亡禁忌、人伦情感等多 种因素，面临来自逝者家庭甚至家族的强大阻力及社会舆论的巨 大压力，历来被视为殡葬管理的难点。因此，针对当前治理违法 殡葬行为面临的上述困难和问题，还应当从实际从发，本着有利 于规范行政行为，实现行政目的，提高行政效率，有效维护殡葬 管理秩序和保护公民合法权益的角度，将监管重心从事后补救转移到事前防范上来，将监管手段从倚重强制执行转移到思想教育 和激励引导上来，将监管方式从民政部门单独执法拓展到多部门 联合执法上来，才能从根本上转变监管无力、诉讼无门的被动局 面。（一）事前监管预防违法行为。殡葬管理的重点在农村，难 点在基层，偷埋乱葬行为绝大多数发生在一些农村基层地区。目 前，在乡镇一级多是由民政助理员身兼数职，很少有专职的殡葬 管理或执法人员，根本没有力量对殡葬活动加强事前监管。因此， 要将源头预防作为重中之重，必须要充实基层一线的殡葬管理和 执法力量，将殡葬管理的触角从县（区）、乡镇（街道）延伸到 村（社区），建立殡葬信息报告制度和预警机制，完善遗体火化 管理信息反馈制度和骨灰去向跟踪制度，畅通信息渠道，及时掌 握情况，采取必要措施，防止违法殡葬行为发生。（二）教育引导促使自行改正。一旦发现有违规土葬、乱埋 乱葬行为，首先要以政策宣传和思想疏导为主，通过对违法行为 人耐心细致地摆实情、讲道理，转变陈旧观念，消除侥幸心理， 赢得理解支持，促使其自行改正。同时，对遗体移出火化、迁坟 安葬等相关费用减免的惠民政策及公益安葬服务，当地政府要积 极配套实施或提供，民政等相关部门要认真予以落实，为当事人 履行相关行政决定提供必要的保障措施和条件。（三）责令改正依法及时跟进。责令限期改正作为《殡葬管 理条例》赋予民政部门的管理手段，对违法行为人具有法律的强制性和约束力。因此，在采取教育手段无法做通违法行为人思想 工作的情况下，要及时依法作出责令限期改正的行政决定。为体 现和维护殡葬管理者的执法权威，责令改正的法律文书不能随意 下发，更不能下发后有始无终。现行殡葬法规、规章没有对作出 责令限期改正的形式、程序、期限等问题作出规定，但从规范执 法、保全证据、后续法律救济的角度，都应当对责令限期改正的相关问题予以明确。一是责令改正的期限，责令改正一般不宜要求违法行为人当场改正，除非是违规下葬正在进行中。实际操作 中可根据违法殡葬行为的性质、违规下葬时间、丧属距离下葬地 远近等情况，确定改正期限，各地执行标准一般在X至XX天之间。二是作出责令改正的形式，责令改正应当以书面形式作出，避免申请强制执行时因没有法律规定的行政决定书等书面证据 而不被法院受理。三是作出责令改正的程序，责令改正虽然不需 要按照《行政处罚法》关于实施行政处罚的程序，但也应当遵循一般的行政监督管理程序，即表明身份、进行检查、收集证据、 指出问题、听取当事人陈述、申辩、下达通知书、签字确认等。四是法律文书的表述，责令限期改正通知书中表述的内容应是责令当事人纠正违法行为，及未在限定期限内改正可能引起的法律 后果，如可申请法院强制执行等内容，以增强通知书的法律效力 和执行力（法律效力只存在有无问题）。民政部门下达责令限期 改正通知书后，还要进行后续的监管和跟进，对拒不改正或整改 不到位的，要在案卷材料中体现对整改情况的复查等内容。（四）整合资源形成监管合力。违规土葬、乱埋乱葬本质上 属于非法占用国家土地或林地资源的行为，《土地管理法》、《森 林法》等法律对此类行为也有相应规定，并赋予了国土、林业部 门对违规建坟，破坏种植条件或致使森林、林木受毁的行为责令 改正和罚款并行适用的权限。因此，对涉及占用耕地、毁坏林木 的违法殡葬行为，要尽快走出民政部门一家唱“独角戏”的认识 误区，积极整合现有分散的制度和行政资源，在政府统一组织协 调下，加强部门协作，实行联合执法，形成合力监管的长效机制，三、积极通过司法途径解决违法殡葬行为执行难问题民政部门对违法行为人拒不改正违法殡葬行为，申请人民法 院强制执行，既是法律赋予民政部门的权利，也是民政部门依法 管理殡葬事务应尽的职责。因为法律提供了民政部门作为的可能 性，而民政部门在作出的行政决定未被履行的情况下，有义务在 法定期限内按照法律的规定积极作为，否则即属于行政不作为。 正如上分析，申请法院强制执行并非 是“药到病除”，其前提 是民政部门要用足、用尽包括行政、经济、教育等多种手段仍无 法促使违法行为人改正违法殡葬行为，在这种情况下，申请法院 强制执行便成为确保具体行政行为得到履行的最后手段。申请强 制执行有明确程序要求，需要严格依法进行。首先，需要履行催告程序。为最大限度地减少执行过程中的 矛盾冲突，体现文明执法、人性执法的理念，《行政强制法》规 定了行政机关申请法院强制执行前应催告当事人履行义务。民政部门可以制发催告书，催促当事人在收到催告书一定期限内（《行 政强制法》规定为催告书送达十日内）尽快改正违法行为，逾期 不改正的，民政部门应当申请法院强制执行。值得注意的是，该 催告可以在当事人申请行政复议或提起行政诉讼的法定期限届 满之前实施，但笔者认为，也不宜过于提前，可将催告履行义务 的时间起点设定在法定起诉期限届满之日。其次，在法定期限内提出申请。根据《行政强制法》第XX 条、XX条以及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政 诉讼法〉若干问题的解释》第XX条规定，民政部门向法院申请 强制执行，必须在当事人申请行政复议或提起行政诉讼的法定期 限届满之日起XXX日内提出，申请时应提供强制执行申请书，并 按要求准备相关材料，具体包括据以执行的责令限期改正决定 书、当事人意见及民政部门催告情况、申请强制执行标的物的情 况、证明作出责令限期改正决定合法的材料等。此类案件管辖地 是申请人所在地的基层法院，基层法院认为执行确有困难的，可 以报请上级法院执行；上级法院可以决定由其执行，也可以决定 由下级法院执行。第三，法院应依法受理。根据《行政强制法》第XX条规定， 法院接到民政部门强制执行的申请，应当在五日内受理。针对实 践中基层法院对此类案件受理条件不明确、司法审查标准不统 一，致使民政部门能否申请和实现强制执行具有不确定性的问 题，《行政强制法》第XX条、XX条明确规定，法院对行政机关强制执行的申请进行书面审查，只要符合第XX条规定提供了相 应材料，且行政决定具备法定执行效力，没有明显缺乏事实根据、 缺乏法律法规依据以及其他明显违法并损害被执行人合法权益 的，法院就应当自受理之日起七日内作出执行裁定。上述规定表 明，法院对申请强制执行案件应当进行“适当性审查”而非“严 格性审查”，也就是说以书面审查为主，在必要情况下就相关情 况听取被执行人和民政部门的意见，这就避免了法院以过严过细 标准进行审查并据此拒受此类案件的情况。第四，执行模式应以法院执行为主，民政部门积极予以协助。 根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若 干问题的解释》第XX条规定，法院受理行政机关申请执行其具 体行政行为的案件，应由行政审判庭组成合议庭进行审查和作出 裁定，需要采取强制执行措施的，由本院负责强制执行非诉行政 行为的机构执行。因此，在实践中，像罚款、有关收费类的不需 要采取强制措施或强制执行的非诉行政执行案件，行政机关可以 在法院指导下负责实施执行；而像本文讨论的对违法殡葬行为的 强制执行，需要专门的执法力量和相关技术设备支持，应当由法 院负责强制执行非诉行政行为的机构直接执行。但因民政部门作 为职能部门前期对相关情况比较了解，可以在法院组织下积极协 助执行，如开展调查、做被执行人工作、协调案件解决、提出执 行的相关建议等，在必要情况下，民政部门也可协助制定执行预 案、牵头成立由有关部门组成的执行领导小组、召开预备会议讨论执行预案，确定执行方案，积极配合法院完成执行工作，但不 能代替法院强制执行。第五，法院不予受理或裁定不予执行的救济方式。按照《行 政强制法》第XX条、XX条规定，民政部门对法院不予受理强制 执行案件的裁定有异议的，可以在法院作出不予受理裁定之日起 XX日内向上一级法院申请复议；对法院不予执行的裁定有异议 的，可自收到裁定之日起XX日内向上一级法院申请复议。总之，民政部门对治理违规土葬、乱埋乱葬这一类违法殡葬 行为，应积极从源头上加强对群众丧事活动的监管和规范，充分 做好行政相对人思想工作，依法采取责令限期改正等行政处理措 施，敦促行政相对人自觉改正，尽可能地减少强制执行案件的申 请量，一旦申请法院执行，要积极予以配合，提高此类案件执结 率，避免生效的行政决定无法得到执行的尴尬，有效维护行政机 关的执法权威和行政行为的法律效力。关于完善相关财政支持政策的建议党的XX大把“生态文明”提升到更高的战略层面，将中国 特色社会主义事业总体布局，拓展为包括生态文明建设在内的 “五位一体”，并明确提出了建设美丽中国的目标。为研究调整 退耕还林政策，进一步推进生态文明建设，近一个时期，我们会 同国家林业局，赴有关省份进行了深入调研，并多次组织召开座 谈会，广泛听取各方面意见和建议。总体上看，在国家政策的强 力支持下，退耕还林工程成效显著。但原有退耕还林政策不足之 处也很明显，已不能很好地适应形势的发展变化。当前，继续推 进退耕还林仍然非常迫切，具有重大意义，我们必须着力调整相 关政策，启动新一轮退耕还林。现将有关情况及政策建议报告如 下：一、退耕还林工程取得明显成效退耕还林工程于XXXX年启动，截至XXXX年，国家累计安 排实施退耕地还林 亿亩。XXXX-XXXX年，中央财政共拨付退 耕还林工程资金XXXX亿元；未来 年，中央财政还将为此安排 亿元。在国家政策的强力支持下，退耕还林工程取得了明显成效。（一）生态资源环境明显改善。退耕还林工程的实施，大大 加快了我国造林绿化的步伐。XXXX年以来，我国新增森林面积 的XX%来自退耕还林，工程区各省份的森林覆盖率普遍提高。以 XX省为例，退耕还林工程使该省森林覆盖率提高了 个百分点；而得到国家退耕还林指标最多的陕西省，森林覆盖率则提高了 个百分点。退耕还林工程促进缓解了干旱地区水资源紧张的局 面，坡耕地退耕还林后农业用水量大幅减少，农业生产与农民生 活争水的现象明显好转。而且林地还有较强的水源涵养功能，北 方地区一亩林地蓄水量可达 立方米以上，对于增加降水量、保 障水资源供应发挥了积极作用，据统计退耕还林后工程区降水量 平均提高 %。退耕还林工程还显著改善了我国水土流失状况， 促进了沙化土地治理。今年夏季陕西省延安市遭遇了历史同期最 大降水，但没有形成大的山洪灾害，主要得益于退耕还林工程使 昔日的黄土高坡实现了“由黄变绿”。不仅如此，退耕还林还使得工程区化肥、农药使用量大为减 少，有效降低了农业面源污染，由于 度以上坡耕地所在地区很 多还是水源地，退耕还林工程对于减轻水体污染、改善水质起到 了不可替代的作用。以“亚洲第一大人工淡水湖”闻名的XX水 库，早在XX世纪初，央视新闻XX分曾有过报道，由于坡耕地的 不合理开垦，“每年约给XX水库带来XX亿多吨泥沙、XXX多万 吨化肥和XXXX多吨农药”，当时入库水质长期低于国家二类。 而通过十多年的退耕还林、封山育林等生态建设，加上其他治理 措施，近年来XX水库入库水质明显改善，长江委水文局最新监 测表明，XX水库入库水质XXXX年首次连续X个月达到了国家一 类标准。（二）农民收入明显增加，农村脱贫步伐明显加快。退耕还林工程通过国家财政补助、调整种植结构和解放劳动力等多种途 径，有效促进了农民增收。十多年来，退耕还林补助资金直接增 加了XX省XX市 万农民的收入，平均每人获得补助 元。XX省 赫章县财神镇财神村村民杨培鼎，共有 亩地退耕 亩种核桃， 林下套种苦参等中药材，XXXX年核桃收入 万元左右，林下中 药材收入 元。退耕还林后，大量农村劳动力向二三产业加快转 移，外出务工收入成为退耕农户增收的主要来源。甘肃省定西市 安定区劳务输出，由退耕前的X万人次增加到XXXX年的 万人 次，年创劳务收入 亿元，农民人均劳务收入XXXX元，占农民 人均纯收入 。XX度以上坡耕地集中地区大多是连片特困地区，这使得退 耕还林工程与扶贫开发工作具有相当高的吻合度。连片特困地区 由于受地理位置等条件限制，通过招商引资发展工业项目往往很 难成功，扶贫开发工作难度很大。XX省新化县副县长李南新感 叹：“生态脆弱地区要脱贫，不上项目是等死，上了项目是找死， 只有退耕还林没有副作用，是最好的扶贫工程。” 该县通过退 耕还林大力发展经济林基地，经济效益特别显著，其中天门乡、 奉家镇的XXX亩有机茶基地，年产值达XXX万元；以梅镇毛家垅 村为中心的XXXX亩杨梅基地，年产值达XXXX万元；石冲口镇、 吉庆镇的XXXX亩金银花基地，年产值达XXXX万元。二、原有退耕还林政策存在一些问题原有退耕还林政策的核心是“政府为主、生态优先、以粮代赈”，即政府下达工程指标计划并组织实施、严格限定还生态林 比例、对退耕农户补助钱粮以弥补种粮损失等。钱粮补助政策为 还经济林补助两个阶段共XX年、还生态林补助XX年，黄河流域 及北方地区每亩退耕地第一个阶段每年补助XXX元、延长阶段 每年补助XX元，长江流域及南方地区每亩退耕地第一个阶段每 年补助XXX元、延长阶段每年补助XXX元。原有退耕还林政策的 出台有其特殊的背景，面对XXXX年的全流域型特大洪水以及连 续几年春季的强烈沙尘暴，极为严峻的生态形势，迫使我们紧急 启动了退耕还林工程，并出台了以生态优先为目标导向、依靠政 府力量组织实施的退耕还林政策。实践证明，退耕还林政策为保 障退耕还林工程顺利实施发挥了重要作用。但随着经济社会形势 的发展变化，原有退耕还林政策也出现了一些问题，主要有：（一）政府为主的组织方式造成指标不够和责任意识淡薄。 退耕还林政策的组织方式是，中央下达指标计划，地方层层分解 落实至退耕农户，“限定区域、核定对象、规定时限、特定树种”。 这种政府为主的组织方式带有明显弊端：一方面，各级干部群众 普遍反映中央下达的退耕还林工程指标不够。XX省XX市林业局 出示了一份印有七星关区小坝镇水塘村XXX多户农民手印的联 合请愿书，要求将村里XXXX亩XX度以上坡耕地纳入指标范围。 指标不够容易带来分配不公，没有分到指标的农民意见较大。另 一方面，拿到指标后农民责任意识弱化，把退耕还林看作是国家 的事。由于农民缺乏责任意识，在长达XX年或XX年的补助期内，政府每年都要对同一块退耕地进行核查验收，耗费大量人力物 力。据国家林业局测算，每年每亩地核查验收费用就有X元，补 助期内累计核查验收成本高达XX亿元。在核查验收过程中，还 存在着一些腐败行为，有的地方出现骗取补助资金的现象。（二）退耕地还生态林与还经济林的比例规定不合理。退耕 还林政策规定，退耕地还生态林和还经济林的比例不得低于 X:X，还经济林超过比例的部分，不兑现钱粮补助。当初确定这 一比例，主要是认为生态林的生态效益要比经济林好得多，如果 还经济林比例高了，就难以保证生态优先的目标。调研和座谈中， 所有专家和干部群众都认为这一比例规定不合理。就生态效益而 言，退耕还林区普遍种植的经济林，包括核桃、油茶、果树等， 与生态林树种基本上相差无几。比如核桃林，树体高大、枝叶繁 茂，树冠可阻截XX-XX%降水，庞大的地下根系具有较强的水土 保持和水源涵养功能，生态价值同样非常高。而从实际情况看， 地方政府产业扶贫和农民群众改善生活的强烈愿望，也使得种植 核桃、油茶、果树等经济林积极性非常高。近年来在执行中，中 央和地方各级财政已经将还经济林超比例部分纳入补助范围，但 从全国总体来看，还生态林比例仍在XX%以上。（三）以粮代赈的政策容易形成对政府的依赖思想。根据退 耕还林政策设计的思路，既然是政府组织实施退耕还林工程，国 家就要补偿耕地转换为林地后耕地经营者的种粮收入损失，出台 “以粮代赈”的政策。在这种与生计挂钩的补偿方式下，退耕农户自然会要求国家按耕地产生收益的年限给予持续补偿，并且要 求随着价格的上涨不断提高补偿标准，相当一部分人指望靠国家 的补助过日子，认为这是天经地义的。不仅退耕农户有类似的想 法，一些基层部门也有这样的建议，XX省XX市林业局曾提出， 一亩地要按每年补XXX斤粮食（折合XXX元）和XX元生活费的 标准给予补助，并再延长两轮。三、退耕还林政策环境发生显著变化退耕还林工程实施至今已有十多年时间。这十多年里，我国 经济社会快速发展，市场体制日益完善，政府公共财政保障水平 不断提高，退耕还林政策面临的外部环境发生了显著变化。（一）林木经济效益增长和林权制度改革，推动了自发退耕 还林。一方面，在坡耕地上种植林木、林果的收益已经大大超过 种粮，农民自发退耕还林的积极性高涨。从产量上看，坡耕地粮食产量很低且不稳定，“越种地越瘦、越种人越穷”。从价格上 看，这些年来林木、林果的价格涨幅远远高于粮食。XXXX-XXXX 年，早籼稻价格上涨约X倍，但杉木价格上涨 倍，核桃、枣、 板栗等价格上涨X倍以上。据甘肃省林业厅统计，该省退耕地种 核桃、苹果、桃、葡萄等平均每亩纯收益超过X ，而陡坡耕地种粮食平均每亩纯收益不到 元，退耕还林后每亩增收 以上。 另一方面，XXXX年以来，随着集体林权制度改革全面推进，林 地产权得以明晰和确认，林权交易制度逐步建立，林地变现能力增强，其经济价值进一步得到体现。退耕还林后农民拿到国家颁发的林权证，可将林地租赁以获得收益，也可用林权证办理抵押 贷款。近年来，林地租赁价格逐年上涨，XXXX年XX省部分地区 林地租金甚至达到每亩每年 元。而种植林木后，农民可以通过 林权交易，随时实现林木的经济价值，自然极大提高了退耕还林 的吸引力。（二）政府惠农强农政策体系逐步健全，弱化了退耕还林政 策的生计保障功能。退耕还林工程启动之初，种粮农民不仅没有 粮食直补等各项补贴，还要交纳农业税。XXXX年农民种粮的平 均每亩纯收益不到 元，而其养老、医疗、住房、子女教育全部 来源于微薄的种粮收入。那时实施退耕还林，农民不仅能拿到数 倍于种粮的收入，还能腾出劳动力，退耕还林政策的生计保障功 能十分明显。这些年来，随着国家取消农业税并加大对种粮农民 的各种补贴，同时逐步将农村教育、养老、医疗和住房也纳入公 共财政覆盖范围，对于特别贫困的群体，国家还建立了农村最低 生活保障等“托底”制度，退耕还林政策的生计保障功能大幅度 减弱。（三）市场优化农民收入结构并提高收入水平，降低了对退 耕还林补助的依赖性。退耕还林工程启动初期，我国农民收入主 要来自于耕地上的经营性收入，工资性收入、财产性收入所占比 例偏小。十多年后的今天，市场机制使劳动力等生产要素配置进 一步优化，也使农民收入结构更趋多元化，外出打工为主的工资 性收入增长较快。据国家发展改革委统计，XXXX年以来，退耕农户人均纯收入年均增长XX%，其中工资性收入年均增长XX%， 对退耕农户收入增长的贡献率达XX%。相应地，退耕还林补助在 农民收入结构中的比重不断降低。以XX省XX市为例，XXXX年 退耕农民所得补助占农民人均纯收入 ，到XXXX年这一比重下 降到 。四、调整退耕还林政策的建议党中央、国务院高度重视退耕还林，多次提出相关要求。近 几年，全国人大代表和政协委员也反复提出重启退耕还林的建议 提案。XXXX年以来，一些省（区、市）先后XX次以省级人民政 府的名义，恳请国务院新增退耕地还林任务超过XXXX万亩。 XXXX年X月召开的国务院第XXX次常务会议明确，将适当安排 “十二五”时期重点生态脆弱地区的退耕还林任务。据初步统计，全国尚有 度以上坡耕地 万亩（含水土流失 严重的梯田XXXX万亩）和严重沙化耕地 万亩，其中急需退耕 还林的陡坡耕地和严重沙化耕地 万亩。这些陡坡耕地和严重沙 化耕地粮食产量十分有限，即使按照丰产年份平均每亩 斤计 算， 万亩陡坡耕地和严重沙化耕地粮食产量仅占XXXX年全国 粮食总产量的 。更何况，近些年来随着外出务工农民不断增加， 农村劳动力老龄化十分明显，很多坡耕地实际上处于撂荒状态。 可见，陡坡耕地和严重沙化耕地退耕还林对国家粮食安全影响甚 微。因此，实施新一轮退耕还林工程条件成熟、空间具备，既是 大势所趋，又是群众所望。中央财政支持新一轮退耕还林，是着力推进生态文明建设的重要举措，也是合力推动连片特困地区扶 贫开发的重要抓手，具有重大而深远的意义。（一）总体原则为了更好地实施退耕还林这一重大生态建设工程，可由国家 发展改革委、国家林业局会同有关部门，结合生态功能区建设等 相关规划，研究制订《新一轮退耕还林规划》。同时，从已经变 化了的实际情况出发，切实转变思路、完善机制，调整退耕还林 政策。总体而言，对比原有退耕还林政策，新一轮退耕还林政策 必须坚持“严格标准、农民自愿、政府助推、自我发展”。一是严格标准。退耕还林的地块严格限定为XX度以上坡耕地和严重沙化耕地，由农业、林业等相关部门制定统一的退耕地 认定标准， 并严格按标准核查验收，确保不在良田上种树种草， 以维护国家粮食安全。各级林业主管部门要严格按标准核查验 收，加强技术指导。耕地退耕后要及时发放林权证。二是农民自愿。在国家《新一轮退耕还林规划》指导下，退不退、种什么、 怎么种，都由农民自己说了算，农民充分享有选择权和决定权，同时作为管护主体明确责任义务。三是政府助推。新一轮退耕还 林政策坚持以市场为导向，以经济利益为驱动，政府转变以往大包大揽的组织方式，只通过给予一定补助资金，既吸引农民、又 帮助农民参与退耕还林。四是自我发展。国家安排补助资金，不 是对耕地转换为林地后的经营损失给予补偿，包下农民的生活费用，更多是帮助农民启动发展林木、林果产业，增强其自身的造血功能。（二）具体政策新一轮退耕还林政策只需以适当的一次性现金补助，调动农 民自愿退耕还林的积极性。结合实际情况测算，具体补助标准可 定为：还乔木和灌木林每亩一次性补助 元，还草每亩一次性补 助 元。资金分两次拨付到位，第一年经验收存活后拨付 %， 第三年经验收保存后拨付余下的 %。为增强新一轮退耕还林政 策的吸引力并引导和鼓励退耕还生态公益林，在还乔木和灌木林 每亩一次性补助XXXX元的基础上，对核查为生态公益林的，每 亩再安排两次共计XXX元抚育补助。抚育补助建议在退耕第X年 后拨付，以巩固退耕还林成果。考虑到各地情况不尽相同，中央 财政按实际退耕地面积和补助标准对省级财政包干，由省级财政 结合本地实际情况作适当调整。因标准调整所增加的经费，由省 级财政承担。实际上，如果是还经济林，考虑货币的时间价值，新一轮退 耕还林补助标准与原有补助标准相比，北方地区要高一些，南方 地区相差不多，不会引发新一轮退耕还林者的攀比情绪。原有政 策北方地区第一阶段每年 元、延长阶段每年 元，按利率 % 折算（折现率一般用贷款利率）， 年累计补助金额，相当于第 一年安排一次性资 元；原有政策南方地区补助总额折算为第一 年一次性资金 元。而新政策一次性补助 元（不含退耕还生态 公益林增加的森林抚育补助XXX元），达到原有政策北方地区补助总额的 倍，约为南方地区补助总额的 %左右。加上市场环 境的变化、新政策选择权的放开和配套措施的跟进，新一轮退耕 还林政策具有更强的吸引力。近年来，一些地方政府自行开展了退耕还林，其补助标准并 不高，但实施效果较好。XX省对坡耕地退耕种植茶叶每亩一次 性补助XXX元，主要用于购买种苗、化肥等方面的支出，XXXX— XXXX年自行退耕还林 多万亩；从XXXX年开始，XX省对坡耕 地退耕种植油茶每亩一次性补助 元。陕西省延安市从XXXX年 开始，计划对 度以上坡耕地自行退耕还林，每亩补助 元，连 续补助X年，其中第一年另行安排一次性种苗费补助 元，累计 每亩退耕地共补助 元。内蒙古通辽市对严重沙化耕地实行无偿 退耕，XXXX—XXXX年计划退耕 万亩，目前已退耕 万亩。 尽管新一轮退耕还林政策以农民自愿为根本，退不退、退多 少都由农民自主决定，国家不再安排年度退耕还林指标任务，但 从积极引导农民、便于预算安排、衔接苗木供应等因素考虑，《新 一轮退耕还林规划》还是应明确实施步骤和每年的指导性指标任 务。每年年初，各省汇总农民退耕还林需求，如果农民需求超过指导性指标，按照生态脆弱程度排序，区分轻重缓急，将超出的、 生态相对较好的部分，转到下一年优先安排，这样既能够坚持农 民自愿，又可以积极稳妥、有序推进退耕还林。结合实际情况， 按照先试点后推广的原则，初步设想XXXX年选择 万亩进行试 点，在总结试点经验的基础上，从XXXX年起再利用 年时间，每年安排退耕还林 万亩，到XXXX年将现有 万亩陡坡耕地和 严重沙化耕地全部退耕完毕。按照还乔木和灌木林补助标准 元，试点期间 万亩、以后 年每年 万亩的规模测算，中央财政试点期间需安排 亿元、以 后 年每年需安排 亿元，XXXX-XXXX年累计需安排 亿元。 通过调整原有耕地上安排的粮食直补、农资综合补贴、良种补贴 用于退耕还林，整合一部分造林补贴资金，合并一部分种苗费补 助资金后，我们测算，如果全部还乔木林,中央财政试点期间需新 增支出XX亿元、以后X年每年需新增支出 元，XXXX-XXXX年 累计需新增支出 亿元。如果考虑北方地区有一些地方，自然条 件只能还草，退耕还林补助标准降至XXX元，中央财政支出将进 一步减少。（三）配套措施考虑到退耕还林工程与扶贫开发工作具有相当高的吻合度， 由于新一轮退耕还林政策以自我发展为目标，着眼于增强造血功 能，非常有利于加快连片特困地区扶贫开发进程，中央财政有必 要出台相关配套措施，强化和放大新一轮退耕还林政策的效果。具体而言，针对目前财政支持特色经果林和林下经济的资金 渠道不少，可统筹整合财政专项扶贫资金、现代农业生产发展资 金、农业综合开发资金、巩固退耕还林成果专项资金、林木良种 补贴、森林抚育补贴、农民专业合作组织补助资金等，形成政策 合力，集中支持退耕还林区发展以核桃、油茶等木本油料树种为代表的经果林和以中药材种植为特色的林下经济。 中央财政在统筹整合资金支持发展退耕还林相关产业时，应注重鼓励和推广林权流转，使林地能够相对集中，走规模化、集 约化经营道路，以降低生产成本、获取规模效益。同时，培育和 发展以经营特色经果林和林下经济为主的农民专业合作组织，增 强其带动和服务农民的能力，实行产业化经营，降低退耕农户的 自然和市场风险。此外，中央财政还可以通过贷款贴息、贫困地 区产业发展基金投资等方式，引导更多社会资本投入退耕还林相 关产业发展，共同做好退耕还林和扶贫开发两篇大文章。积极发展学前教育 着力破解入园难题学前教育是终身学习的开端，是国民教育体系的重要组成部 分，是重要的社会公益事业。改革开放特别是新世纪以来，我国 学前教育事业取得了很大发展，普及程度逐步提高，但是仍处于 整个教育体系的薄弱环节，“入园难”、“入园贵”问题一度成 为社会关注的焦点，引起各方面的高度重视。XXXX年，《国务 院关于当前发展学前教育的若干意见》(国发〔XXXX〕XX号， 以下简称《意见》)印发实施。为贯彻落实《意见》，中央财政会 同教育部门于XXXX年启动实施了一系列支持学前教育发展的 政策。为全面了解政策实施情况，总结经验，发现问题，调整完 善学前教育财政支持政策，在对政策落实情况进行调研评估的基 础上，提出调整完善中央财政支持学前教育发展的政策建议。一、三年来学前教育财政支持政策实施情况评估（一）中央财政支持学前教育发展的主要做法积极谋划，制定完善政策措施。长期以来，我国学前教育没有纳入国民教育体系和政府提供公共服务的领域，学前教育资源 短缺、投入不足，师资队伍不强，体制机制不完善，城乡区域发 展不平衡，一些地方“入园难”、“入园贵”问题突出。XXXX 年，按照国务院关于学前教育工作的总体部署，中央财政会同教 育部成立了专门工作小组，深入实际，深入一线，对学前教育发 展情况展开了全面而又细致的调查研究，并撰写了专题调研简报，起草了财政支持政策及一系列配套措施建议报告，得到了部 领导及国务院领导的高度评价。经过深入研究和广泛征求意见， 会同教育部向国务院报送的《关于加大财政投入支持学前教育发 展的通知》经国务院常务会议审议通过并印发，随后配套出台了 X个操作性文件（简称“X+X”系列文件），形成了一套比较完 整的政策体系，开启了中央财政支持学前教育发展的新篇章。主 要政策包括：一是校舍改建类项目，重点支持中西部农村扩大学 前教育资源，包括利用农村闲置校舍改扩建幼儿园、依托农村小 学富余校舍增设附属幼儿园、在偏远农村地区开展学前教育巡回 支教试点等；二是综合将补类项目，鼓励社会参与、多渠道多形 式举办幼儿园，包括扶持城市部门、集体办园，解决进城务工农 民工随迁子女入园，扶持普惠性民办幼儿园等；三是幼师培训类 项目，实施幼儿教师国家级培训计划；四是幼儿资助类项目，鼓 励地方建立学前教育资助制度，对家庭经济困难儿童、孤儿和残 疾儿童入园给予资助。精心组织，科学制定扩大学前教育资源规划。“X+X”系列文件的印发实施，得到了全国各地的广泛拥护，各地陆续上报了 扩大学前教育资源规划。为提高规划编制的科学性、完整性和可 操作性，充分发挥规划对今后工作的指导作用，在征求地方意见 的基础上，财政与教育部门密切配合，研究制定了规划审核标准， 组织专家对规划进行审核，最终对各省（市、区）规划提出了具 体修改意见并要求地方对规划进行修改完善。主动作为，努力落实中央财政投入。XXXX-XXXX年，中央财政投入XXX亿元支持和引导地方加快发展学前教育，三年投 入已占“十二五”期间计划总投入的XX%。从支持的项目看，校 舍改建类项目占XX%，综合奖补类项目占XX%，幼师培训占X%， 幼儿资助占X%，体现了扩资源这个重点；从区域看，西部占 XX%，中部XX%,东部XX%，体现了对中西部的重点支持。表X XXXX-XXXX年中央财政支持学前教育投入情况 追踪问效，开展专项检查。为深入了解XXXX年以来中央财政支持学前教育发展的重点项目实施情况，XXXX年X-X月，会 同教育部门成立检查组对XX、黑龙江、XX、XX、陕西等X个省 份学前教育项目组织实施情况进行重点抽查。专项检查以校舍改 建类和综合奖补类项目为重点，采用座谈会和现场考察等方式， 重点了解各地XXXX-XXXX年中央财政支持学前教育发展校舍 改建类、综合奖补类项目组织实施及资金管理使用情况。专项检 查表明，中央财政资金总体上使用规范，并在扩大资源、引导地 方完善学前教育支持政策等方面发挥了积极作用，受到基层管理 部门和幼儿园的高度好评，取得了很好的社会反响。同时，也发 现了一些突出问题，主要是：有的县级财政投入不到位、县域之 间发展不平衡、一些地方公办幼儿园布局不尽合理对民办幼儿园 产生了挤出效应、有的农村幼儿园办园质量不高且运转困难、幼 师数量严重不足且素质不高等。（二）地方落实学前教育支持政策情况积极扩大学前教育资源。在中央财政的支持和引导下，各地采取多种有效措施，大力扩大学前教育资源，缓解入园难问题。 一是大力发展公办幼儿园。按“大力发展公办幼儿园，广覆盖、保基本”的要求，各地积极加强公办园建设，绝大多数省（区、 市）公办园数量及公办园在园幼儿规模大幅增长，到XXXX年底， XX、XX、XX、XX、XX、XX、XX、XX、等省区比XXXX年增长超过XX%，陕西达XX%，XX增加了X倍。二是扶持城市集体、企事业单位办园和农村集体办园，解决进城务工人员随迁子女入 园。XX、XX等地对普惠性的企事业单位办园按一定标准给予给 予生均公用经费补助；西安市按办园规模对企事业单位举办幼儿园给予XX-XX万元补贴；天津市在流动人口较多的X个区扶持建 设XX所“阳光乐园”，解决低收入家庭子女和农民工子女入园 问题。三是各省份普遍出台了扶持普惠性民办园的具体政策，积 极支持民办幼儿园发展。XX、黑龙江、山东、XX等省份制定了普惠性民办幼儿园认定及管理办法，对符合办园基本条件、收费 较低的民办幼儿园认定为普惠性幼儿园，通过补助生均公用经费 等多种方式予以扶持；浙江省《扶持民办幼儿园发展奖补暂行办 法》明确规定，民办园专项资金奖补与在园幼儿数量、教师待遇保障、师生比、办园质量水平和收费标准等挂钩。四是强化城镇小区配套幼儿园建设和管理。全国约有XX个地市、XXX个区县 出台了规范城镇小区配套幼儿园建设和管理的具体实施细则。天津、大连、杭州等地出台专门文件，规定城市住宅小区配套幼儿园建成后无偿移交教育行政部门用于举办公办幼儿园。许多城市XX一大批城镇小区配套幼儿园，其中大多数直接移交政府办成 公办园，少部分办成普惠性民办园。五是通过多种方式扩大农村学前教育资源。XXXX-XXXX年两年间，中西部农村地区利用中 小学布局调整的富余教育资源和其他富余公共资源改建幼儿园万所，受益幼儿约 万人；依托农村小学增设附属幼儿园X万所， 受益幼儿 万人；在陕西等XX个省份开展偏远地区学前教育巡 回支教试点 个。大幅度增加学前教育投入。《意见》的出台和中央财政支持政策，激发了地方发展学前教育的投入热情。一是很多地方将学前教育列入财政预算，新增教育经费向学前教育倾斜，财政性学 前教育经费占比明显提高，投入占比大幅度提高。XXXX-XXXX 年，全国学前教育财政投入从 亿元增加到 亿元，增加了 倍 多，全国学前教育财政投入占财政性教育投入的比例从 %提高到 %。二是制定公办幼儿园生均经费标准和生均财政拨款标 准。到XXXX年底，上海、XX、江苏、陕西、XX、XX等X个省（区、市）已制定了公办园生均公用经费标准，全国约有XX个 地市、XXX个县区出台公办幼儿园生均财政拨款标准或公用经费标准。三是建立学前教育资助制度。到XXXX年底，全国XX个省份和X个计划单列市均制定了幼儿资助政策，资助家庭经济困 难幼儿约XXX万人次。陕西、XX两省在全国率先实行学前一年 免费教育。XX市实行“幼儿助学券”，对接受普惠性学前教育的幼儿每人每年资助XXXX元，并对低保家庭幼儿补贴伙食费和保 教费。陕西、XX两省在全国率先实行学前一年免费教育。大连 市、合肥市实施家庭经济困难幼儿免收保教费政策，进城务工人 员子女入园享受本地幼儿同等待遇。大力加强幼儿园教师队伍建设。一是核定公办幼儿园教职工编制。各地按《意见》要求，积极研究制定公办园教师编制标准，不同程度增加了公办幼儿园教师编制。黑龙江、山东等XX多个 省份已出台公办幼儿园教职工编制标准，对核编工作作了明确规 定。二是逐步配齐幼儿园教职工。各省份普遍出台加快补充幼儿 园教师的具体政策措施，通过公开招聘、幼儿园教师特岗计划、小学教师培训后转岗、接收免费师范生等多种途径，充实幼儿教 师队伍。三是完善落实幼儿园教职工工资、职称和社保政策。各 地积极研究制定幼儿园教师工资、职称和社会保障等待遇方面的 具体政策。如：江苏省规定公办幼儿园非在编教师和民办幼儿园教师工资水平高于当地企业最低工资标准，并不断提高；天津市 提出农村非公办教师的工资要按时、足额发放，工资标准不低于本市最低工资标准；杭州市提出到XXXX年实现非在编幼儿园教 师与在编教师同工同酬。四是完善学前教育师资培养体系。各地 按学前教育事业发展规划，制定了幼儿园教师培养计划，积极采取措施，扩大高等师范院校学前教育专业招生规模，办好中等幼 儿师范和幼儿师范专科学校。河北、黑龙江等X个省份在中等幼 儿师范学校的基础上积极筹建幼儿师范高等专科学校，近两年教育部已经批准升格X所幼儿师专。同时，各地积极探索定向培养、 免费培养等多种方式，吸引优秀生源，提高培养质量。五是建立 幼儿园园长和教师培训体系。在国家实施幼儿园教师国家级培训计划带动下，各省份普遍制定了培训计划，拟在XXXX年前对幼 儿园教师进行全员培训。强化学前教育管理，提高保教质量。一是加强幼儿园准入和安全管理。各地积极出台幼儿园办园标准，建立健全幼儿园准入 制度，对于当前普遍存在的无证办园问题，各地进行了分类治理， 黑龙江等X个省份出台了分城乡的幼儿园办园标准。同时还强化 幼儿园安全监管。二是规范幼儿园收费管理。财政部会同国家发展改革委、教育部联合出台了《幼儿园收费管理办法》，各省份 普遍出台幼儿园收费管理细则，明确了公办园收费标准，完善了 民办园收费备案程序，加强了收费监管。三是积极健全学前教育 教研网络，落实《X-X岁儿童学习与发展指南》。各地充分动员和依托学前教育教科研机构、高校学前教育专家，构建城乡学前 教育教研指导网络，并通过多种途径，积极做好《指南》全员培训，让《指南》理念和方法落实到幼儿园各个环节，努力防止和 纠正“小学化”。四是加大社会宣传，营造良好氛围。各地因地 制宜开展形式多样的宣传活动，广泛传播科学育儿知识。天津市举办专家讲座，开展多种形式的公益宣传活动，引导家长自觉抵 制各种违背幼儿认知规律，有损幼儿身心健康的活动；XX省组 织专家、幼儿园骨干教师和志愿者走入社区，通过张贴宣传海报、发放宣传册，开展家庭教育讲学服务等活动，宣传科学育儿知识。（三）中央财政支持学前教育发展取得的主要成效学前教育办园资源快速扩大。XXXX年至XXXX年，中央财 政大力支持学前教育加快发展，带动地方政府和社会投入大幅增 加，学前教育资源快速扩大，成效好于预期。截至XXXX年X月，支持利用闲置校舍改建幼儿园和增设附属园X万所，累计得到中 央财政支持的各类幼儿园 万多所次。普惠性民办幼儿园快速发 展，直接惠及幼儿 多万人次。到XXXX年底，全国有各类幼儿 园 万所，较XXXX年增加 万所，增长 %，“入园难”问题 得到有效缓解。同时，仅XXXX年至XXXX年两年，中央财政通 过奖补政策鼓励地方解决了 万人次农民工随迁子女入园问题， 学前教育领域公平进一步得到体现。适龄儿童入园率显著提高。到XXXX年底，全国在园幼儿达到万人，全国适龄儿童学前三年毛入园率达到 %，比XXXX 年提高 个百分点，提前三年实现了教育发展规划纲要提出的 XXXX年学前教育普及目标。学前教育受到地方和社会普遍关注。中央财政积极行动，多途径多措施引导地方政府和社会力量共同努力，为学前教育健康 发展营造了积极的社会氛围，形成了全社会关心、重视和理解学 前教育的发展环境，为有效形成政府、市场、社会、家庭共同投 入学前教育的发展合力，打下了坚实基础。学前教育公共服务体系逐渐形成。“抓关键、补短板、扶薄弱”的发展思路，既注重扩大办园资源，又关注师资培训和幼儿 资助；既大力发展公办园，又积极扶持民办园；既重点支持农村 学前教育，又适当兼顾城市薄弱环节，公益普惠的学前教育公共 服务体系正逐渐形成，学前教育进入了前所未有的快速发展阶 段。（四）中央财政支持政策执行中存在的主要问题规划编制质量有待提高。近两年，为做好项目实施工作，一 直要求各地做好项目规划编制工作。但从各地上报“扩大学前教 育资源规划”情况来看，一些地方规划缺乏论证、缺乏前瞻性、 实施不严格等现象较为突出，进而导致规划很难作为经费分配的依据，只能主要依据幼儿人数等基础情况分配经费。 有的地方难以按照审定经费安排支出。按规定，中央财政经费按“四大类X个项目”核定下达后，原则上各地应当按相应项 目安排使用经费，确有需要的可以在同类项目间调剂使用。即使 如此，由于各地情况不一，难免存在“有的项目缺钱、有的项目 钱花不出去”的问题。对中西部地区倾斜支持不够。为鼓励引导地方财政加大投入，奖补资金分配主要考虑“地方财政投入”和“在园幼儿”等 因素。由于东部地区财力相对充足，对城市学前教育和民办幼儿 园支持力度普遍较大，XXXX年，按照因素法分配给东部地区的 综合奖补资金占 ，XXXX年达到 ，相应地对中部和西部地区 支持不够，容易出现资金分配上的“马太效应”。对民办园的扶持力度有待加大。XXXX年，民办幼儿园数占全国各类幼儿园总数的比重达到 ，在园幼儿数占比达到 ，占 据半壁江山，可以说民办学前教育对我国学前教育的发展起到了 极大的促进作用。尽管中央财政积极通过综合奖补引导各地加大 支持力度，但总体上各地对民办学前教育激励程度还远远不够， 普惠性民办幼儿园融资渠道仍然有限，后续运转发展资金仍显不 足，用地保证与税费减免等方面的优惠政策落实不够 ，与公办 园差距明显，甚至有些地方出现“公办挤出民办”的现象。总的看，学前教育三年行动计划的实施，有力推动了学前教 育事业的跨越式发展，中央及地方各级政府对学前教育的重视程 度、公共财政对学前教育的投入力度、普惠性学前教育资源增加 的速度以及配套政策措施出台的密度都前所未有，长期制约学前 教育发展的资源短缺、投入不足、体制机制不健全等问题取得历 史性突破。但也要清醒地认识到，当前学前教育发展也是问题和 挑战并存，要有效化解学前教育发展中的突出矛盾，深化学前教 育领域综合改革和调整完善财政支持政策是必然选择。二、当前学前教育发展面临的形势和存在的主要问题（一）面临的形势学前教育事业发展面临诸多制约因素。近年学前教育发展实 践表明，定位不明、属性不清、体制不顺，仍是当前束缚学前教 育加快发展的关键因素。与此相伴，办园资源总体不足、幼师队伍亟待加强建设、可持续发展机制尚未从根本上建立起来，形成了制约学前教育发展的体制、师资和预算三大瓶颈问题。要加快 发展学前教育，不仅需要突破体制机制约束，很多地方还要面对 资源不足、运转不可持续、补充幼师队伍、规范幼儿园管理等一 系列问题，逐步予以有效解决。社会对学前教育质量更加期待。随着经济社会发展水平的不断提高，人民群众对教育的需求层次日趋多元化，对“上好学” 的期盼越来越强烈，解决好当前学前教育供给质量和人民群众多 元化、高质量需求之间的矛盾，处理好“发展速度”与“发展质 量”的关系，更加重视提升质量和内涵，努力使适龄儿童接受更 加公平、更高水平的学前教育，是当前和今后一段时期推进学前 教育科学发展的一个关键所在。城镇化发展对统筹城乡学前教育提出了新要求。近XX年来，我国人口出生率渐趋稳定。与此同时，一方面农村人口不断向城 镇集中、农村生源向城镇学校集中趋势也很明显,农村地区适龄 幼儿人数必将不断减少，一方面城镇化的快速推进势必会带来城 市人口密度的增大。在这样的趋势下，如果缺乏科学持超前布局， 很可能会出现学前教育资源结构性不足的矛盾，即：一方面，乡 村幼儿园“空壳化”而出现资源闲置浪费，另一方面，却出现城 市学前教育资源不足、分配不公而催生新的“入园难”和“入园 贵”问题。因此，幼儿园的布局建设，既需要适应幼儿数量变化 趋势，解决农村幼儿入园难问题，又要充分考虑城市学前教育资 源需求而进行科学规划、提前谋划，进而统筹城乡学前教育，注重均衡发展，避免城乡、区域办园水平差距过大的情况。 转变政府职能和深化财税改革客观要求转变中央财政支持方式。XX大以来，党中央和国务院对深化政府职能转变和财税体制改革提出了新的要求，对理顺中央和地方事权与支出责任、 完善转移支付制度等明确了改革思路。一是要实现“三个放权”， 即政府要正确履职，实现对市场放权；中央要对“直接面向基层、 量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地 方和基层管理”，实现和落实对地方放权；政府要“深入推进管 办评分离，扩大学校办学自主权”，实现对学校放权。二是要理 顺中央与地方事权和支出责任关系。学前教育是区域性公共服 务，属地方事权；学前教育又是跨区域且对其他地区影响较大的 公共服务，需要中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责 任。XX届三中全会同时提出，要“清理、整合、规范专项转移支 付项目”。中央财政需要适应改革和事业发展形势，转变支持方 式，突出引导和鼓励，赋予地方政府更多自主统筹和自主发展的 职能与权利，不宜面面俱到、大包大揽。（二）存在的主要问题学前教育资源仍然缺乏。当前学前教育最主要的矛盾依然是教育资源不足，特别是经济欠发达地区和农村缺少幼儿园，“入 园难”问题突出。虽然全国适龄儿童学前三年毛入园率XXXX年 已经达到 ，但是总体上离基本普及仍有较大差距，尤其中西部 连片特困地区农村适龄儿童学前三年毛入园率更低，区域、城乡差异明显。运行经费不足。学前教育成本分担和运行保障机制尚不完善，多数省份没有出台幼儿园生均经费标准和生均财政拨款标 准。很多幼儿园特别是农村幼儿园主要是以工资和运转靠收费的 模式在维持发展，没有稳定的财政支持。同时，贫困地区地方财 力薄弱，主要依靠中央和省级财政扶持，部分中西部省份省本级 财政投入尚难落实。师资紧缺且质量不高。从量上看，幼儿园教师数量不足，生师比居高不下。目前，全国幼儿园师生比为X：XX，农村地区高 达X：XX。全国半数以上的幼儿园特别是农村幼儿园难以按国家 规定的每班“两教一保”的标准配备教职工，一些幼儿园仍普遍 存在“一班一教”的现象。从质上看，幼儿园教师整体学历偏低， 专业素质不强。XXXX年，全国幼儿园教师专科以上学历仅占 XX%，农村地区不到XX%；与此同时，幼儿园教师已评职称的 比例很低，全国仅占XX%，XX、海南等省尚不足XX%，西部农 村整体上仅XX%的幼儿园教师参与职称评定。近年来学前教育 规模迅速扩张使得师资问题进一步凸显。学前教育资源布局不尽合理。首先，农村和县镇公办园的密集分布挤占了民办园的发展空间，抑制了民办园的发展。其次， 对于人口较为分散的农村，目前兴建的中心幼儿园布局上未充分 考虑农村人口的流动趋势，存在资源闲置浪费的风险。最后，部 分较为发达的城镇、城市规划中未预留学前教育用地，容易产生新的“入园难”。 学前教育管理尚不规范，保教质量亟待提高，准入管理有待加强。对民办园，不少地方把关不严，导致办园条件和师资配备达不到要求，先天不足。对公办园，因编制等问题，XX公办园很 难取得独立法人地位，绝大多数乡镇中心幼儿园仍依附小学，导 致教师核编等管理工作难以开展。由于幼儿园教师素质整体不 高，加之社会商业宣传和应试教育的影响，导致一些地方幼儿园 教育“小学化”现象仍比较严重。三、完善中央财政支持学前教育发展的政策建议根据《教育改革发展规划纲要》关于基本普及学前教育的总 体目标，全面巩固学前教育发展成果，结合存在问题和面临的新 形势，我们对进一步调整完善中央财政支持学前教育发展政策提 出如下建议：（一）需要坚持的原则。一是处理好中央与地方的关系，突出地方主导事权。按照事 权与支出责任相适应的要求，地方政府应是学前教育事权的责任主体，相应地也是学前教育支出的责任主体，中央政府通过完善 转移支付对地方发展学前教育给予资金和政策扶持。二是处理好公办与民办的关系，坚持公办民办并举。学前教育是重要的社会公益事业，但并非义务教育，政府应承担管理和 部分筹资责任，并充分引导社会力量积极参与学前教育产品供 给，从而完善政府主导、社会参与、成本共同分担的筹资机制。同时，通过学前教育是准公共产品，完全由市场或者政府供给都 会带来效率和公平的损失。在处理公办和民办关系上，依然要坚 决倡导并坚持公办民办并举“两条腿走路”的方针，当前要突出 引导支持民办学前教育，创新学前教育公共服务提供方式。三是处理好扩资源与提质量的关系，坚持规模质量协调推进。资源总量总体不足仍是当前学前教育的主要矛盾，努力扩大办学资源是当前和今后一段时期支持学前教育加快发展的关键。 同时，要借鉴国际国内经验，总结我国义务教育发展的经验教训， 坚持学前教育速度、规模与质量协调推进，通过加强幼儿教师队 伍建设、改善教学保教设施设备、规范办学行为等举措，着力提 高保教质量。四是处理好资源向农村倾斜和城乡协调发展的关系，增强前瞻性。近年来，农村学前教育资源快速增长，但依然非常薄弱， 办学条件、师资力量等与城市差距依然较大。适应迅速推进的城市化进程，学前教育面临着城乡统筹的新形势，在政策取向和支 持重点上，既要继续着力解决农村教育资源不足、低质及留守儿 童补偿教育等问题，也要增强前瞻性，坚持城乡统筹，把学前教 育纳入城镇、新农村建设规划，推进教育公平，建立城乡一体、 区域统筹发展的学前教育体制。五是处理好一般性和特殊性的关系，因地制宜地完善投入支持政策。我国地域辽阔，各地经济社会发展水平、自然资源、人 文禀赋、人口结构以及各地的政策偏好等存在差异，城乡发展不平衡也产生区域与城乡差异。中央财政既要抓住当前学前教育资 源不足、质量不高的普遍性矛盾，又要把握好我国当前东中西部 地区、城市与农村、发达与贫困等不同情况下的特殊性矛盾，引 导地方立足本地实际，因地制宜、集中力量解决突出问题，有效 补齐发展“短板”。（二）构建“一体两翼”财政支持政策。未来X-X年，中央 财政重点针对资源总量不足、幼师素质不高、弱势群体入园难等 问题，建立以扩大教育资源为主体，以幼儿资助和幼师培训为“两 翼”的支持政策。一是采取综合奖补，支持扩大教育资源和改善办园条件。将以前支持中西部农村校舍改建类项目（利用农村闲置校舍改建幼 儿园和增设附属园）和综合奖补类项目（扶持民办园和城市学前 教育项目）合并，设立扩大资源综合奖补资金，综合考虑普惠性 民办幼儿园发展、公办园建设、在园幼儿规模、师资力量、解决 农民工随迁子女入园等因素分配奖补资金，支持地方因地制宜地 扩大学前教育资源，优化资源布局，改善办园条件，并将此项目 作为中央财政对学前教育发展的主导支持政策。二是继续以奖补方式鼓励地方完善并落实幼儿资助制度。继续鼓励地方完善幼儿资助制度的政策，中央财政根据各地工作实 绩给予奖补。待条件成熟，拟将幼儿资助纳入国家助学体系，通 过一般性转移支付予以安排。三是坚持多措并举，支持幼师队伍建设。继续将中西部地区农村幼儿教师纳入“中小学教师国家级培训计划”；通过支持职 业教育幼师专业建设，加快合格幼师培养；探索建立学费补偿代 偿机制，吸引优秀学生到乡村幼儿园任教。现阶段，该类投入可 以通过义务教育和职业教育领域相应专项资金或政策统筹解决， 不在学前教育单列。调整后，中央财政主要在扩大资源方面加大引导力度，兼顾 支持幼师队伍建设和幼儿资助工作。在资金管理上，更加注重体 现中央财政政策的导向和绩效性，更加注重政策措施的可操作性 和可核查性，更加注重强化财政支持与综合管理的有效衔接，进 一步增强中央政策与投入的实际效果和显示度，引导地方着力从 具有普遍性的薄弱环节和关键领域入手，着力构建学前教育发展 的“安全网”和“底线网。通过各级政府共同努力、社会及家庭广泛参与，力争到 XXXX年，基本建成覆盖城乡、布局合理的学前教育公用服务网 络，初步建成学前教育成本分担和运行保障机制，基本解决“入 园难”、“入园贵”问题，办园质量普遍提高。（三）完善配套管理措施。中央财政支持学前教育发展的政 策调整后，要按照“花钱买机制”的要求，落实地方政府责任， 完善管理机制。一是落实地方责任，调整完善地方财政支持政策。学前教育是地方事权，实行地方负责、分级管理和有关部门分工负责的管 理体制，地方政府是发展学前教育的责任主体，地方各级政府及相关部门要分清管理责任。省级政府要在统筹用好中央财政奖补 资金的基础上，要因地制宜，强化对省域范围内学前教育的规划 指导，加大省级财政投入，重点向省内农村、边远、贫困和民族 地区倾斜。省级以下财政要进一步优化支出结构，盘活存量、用 好增量，加大投入力度。地方各级财政在落实投入的基础上，要 结合实际，积极研究或者完善公办园生均公用经费拨款或者生均 综合拨款标准等财政投入标准，并根据中央财政支持政策调整完 善和资金管理制度修订情况，及时调整完善财政支持政策，修订 相关资金管理办法和管理制度，细化对公办幼儿园和普惠性民办 幼儿园的支持政策，有针对性地支持解决学前教育资源总量不 足、农村幼儿园运行困难、幼儿园师资薄弱等突出问题。二是创新事业发展机制，充分调动市场和社会力量。要坚持公办民办并举，既要更好发挥政府的职能作用，又要加大机制创 新的力度，充分调动集体、企业单位及其他社会力量参与发展学 前教育的积极性，进一步完善多渠道的学前教育投入机制，更好 满足人民群众多层次、多样化的学前教育需求。要积极探索采取 民办公助、公办民营等多种形式发展学前教育。要在依法落实土 地、税费等优惠政策的基础上，积极探索通过政府购买服务方式， 引导民办幼儿园提供普惠性服务，扩大普惠性学前教育资源覆盖 面。三是大力推进学前教育改革创新，努力提高办园质量。遵循儿童身心发展特点和教育规律，创新办园模式，强化幼儿园内涵建设，防止和纠正“小学化”倾向。着力探索民办幼儿园监管方 式，加强幼儿园保教质量监督指导，完善评估监测体系，促进幼 儿园规范健康发展。深化幼儿园人事制度改革，加强幼师队伍建 设，创新幼儿教师培训方式，根据培训对象特点和学前教育规范 要求，改进培训方式，优化培训内容，不断提高培训的针对性和 有效性，发挥“培训一人，带动一片”的示范效应。通过采取综 合措施，不断从整体上提高幼儿园办园水平。关于人才工作机制建设的调研报告当前我国西部地区人才短缺的矛盾尤为突出，人才匮乏已经 成为西部地区改革发展中最关键的制约因素。党的XX届三中全 会提出，要“健全人才向基层流动、向艰苦地区和岗位流动、在 一线创业的激励机制”。为进一步了解西部地区人才工作机制的 状况，我们采用“解剖麻雀”的方法，联合XX省XX市人社局， 深入西部地区后发赶超典型—“毕节试验区”的城乡基层，以座 谈会、实地考察、人才访谈等形式，与组织部和人社局有关工作 人员、企业代表、博士硕士代表约XXX人进行了座谈访谈，现将 有关情况总结汇报如下：一、XX市人才资源概况自XXXX年国务院批准建立毕节试验区以来，毕节围绕“开 发扶贫、生态建设、人口控制”三大试验主题，为全国贫困地区 探索了一条超常规的后发赶超之路。近年来，XX市大力实施人 才强市战略，紧紧抓住人才引进、培养、使用、激励等关键环节， 人才投入不断加大、人才总量持续增长、人才结构逐步优化、人 才素质稳步提升。截止XXXX年底，全市人才资源总量约 万人， 人力资本投资占毕节地区生产总值的 %，全市每万人人才资源 数为 人。各类人才队伍中，截止XXXX年底，党政人才约 万 人，比XXXX年增长约 %。其中具有硕士研究生以上学历的近 人，大学本科学历的近 人，约占一半；专业技术人才约 万人，其中获高级职称的 余人（正高职称XXX人），获中级职称的约 万人。专业技术人才总量比XXXX年增长约 %；企业经营管理 人才约 万人，其中大型企业 人，中型企业 人，小型企业 人；技能人才约 人，其中高技能人 人，高技能人才占技能劳 动者的比例为 %。技能人才总量是XXXX年的X倍；农村实用 人才约 万人，比XXXX年增长约 %。其中获得农民技术职称 和乡土人才证书人数 万余人，各类能工巧匠约 人。从各类人 才的占比看，农村实用人才最多，约占 %；专业技术人才与技 能人才基本持平，约占 %；企业经营管理人才偏低，约占 %（见图X）。图X XXXX年XX市各类人才资源所占比例（资料来源：根据XX市人才工作领导小组办公室提供的统 计数据制作）二、XX市人才工作机制建设取得的成效XX市坚持党管人才，成立了由市委领导亲自挂帅，分管领 导及其职能部门为成员的市人才工作领导小组。市人才工作领导 小组牵头制定了一系列人才工作的制度和人才政策措施，人才工 作机制逐步健全。（一）不断创新人才引进方式、流程和制度XX市以产业需求为导向，创新了引进方式和程序。主要有： 第一，制定了一系列引才制度。比如，制定了《XX市人才引进暂行办法》、《XX市引进人才联席会议制度（暂行）》、《XX 市高层次人才服务指南》等，各县（区、自治县）也相继出台了《人才引进暂行办法》、《高层次人才引进办法》等；第二，推出了有针对性的“百千万”人才工程、“六个一批”人才工程、 “硕博乡官工程”、人才回流工程等引才工程。比如，XXXX年引进人才实现了新的突破，全市引进人才 万人，其中博士 人、 硕士 人、本科急需紧缺人才 人；第三，推进高层次与急需紧 缺人才的柔性引进，简化引进程序，开辟了人才引进快速通道，建立了人才服务绿卡制度，实行“一事一议”、“一人一策”。 实施“柔性引才工程”，以兼职、讲学、咨询服务、科研攻关与技术合作等方式进行智力引进。XXXX年以来，从发达地区引进 XX余名优秀人才到乡镇担任党政正职；中央各部委、各民主党 派中央共选派XXX余名干部到毕节挂职；引进了XX余名博士后 挂职或参与项目研究；聘请的重点产业科技顾问及专家（团队） 达XXX多人（个）。（二）形成了人才培养与使用相结合的机制毕节坚持人才培养开发与人才使用相结合，形成了多层次多 渠道对各类人才有各自特色的培育与使用机制。主要做法有：第 一，实施“XXXXX”培养计划和“八学八增”等干部培训行动，积极争取中央统战部、各民主党派中央、全国工商联及国家部委 的支持，选派干部到中央各部委、省直部门、大中型企业挂职锻炼，培养党政干部。XXXX年共计培训党员干部XX万余人次；第二，实施特色重点产业、专业技术人才知识更新、高素质教育人才、基层卫生人才、基层文化艺术人才等人才培养工程，建立人才基地，鼓励学历提升，选拔优秀专技人才担任领导岗位，采取 培训班、外省与出国交流等形式，提升专业技术人才素质。第三， 依托培训基地，建立讲师团，开展技能大赛、技术改造创新活动等形式培训技能人才和农村实用人才。比如，目前有已批准建设 的国家级高技能人才培训基地X个，已建立XX余个农村实用人 才实训示范基地；挑选农村优秀实用人才评选为“农民讲师”， 组建“农民讲师团”，深入农家院落、田间地头开展农村实用人 才培训。XXXX年，XX市“农民讲师团”被中央宣传部授予全国 “基层理论宣讲先进集体”荣誉称号。（三）多元化多层次的人才激励政策体系不断完善XX市形成了财政补贴、税收优惠、住房保障、科技创新收 益分享、表彰奖励、职称职位晋升等多种形式，物质与精神相结 合，差异化的人才激励政策体系。具体如下：第一，人才创新创业的激励。比如，根据高层次创新创业人才的情况分别给予XXX-XXX万元的科研启动经费和创新创业 资金资助；对每个获批的省级人才基地、高技能人才培训基地， 给予XX-XXX万元建设经费。又如，企业、科研院所、高等学校 职务发明成果转化的所得收益，扣除成本后，可按高于 %的比 例由研发人员及其团队自主分配，或以股权形式奖励专业技术人 才。此外，对高校毕业生创业在注册、融资、税费等方面有相应扶持优惠政策。 第二，人才津补贴激励。比如，对在XX市工作的“两院”院士每月补贴X万元；国家“千人计划”、“万人计划”及教育部 “长江学者奖励计划”入选者、国家级重点学科、实验室等学术 带头人，省级核心专家每月XXXX元；对在机关事业单位工作的 具有学历学位的博士，每月补贴XXXX元；对高级技师每月补贴 XXX元；对在县区及以下工作的正高职称专家，每月补贴XXXX 元；柔性引进的各类高层次人才，由用人单位根据工作时限和工 作内容给予相应的津补贴；此外，还建立了基层工作津贴制度， 对在乡镇及以下工作的各类人才，每月按本人基本工资的XX% 发放基层工作津贴。第三，人才住房保障激励。比如，对于引进的高层次人才给予XX万至XXX万的购房补贴，其所需资金，市属事业单位引进 的按市财政出 %、用人单位出 %的比例执行；采取柔性方式 引进的，分别按不少于XXX平方米、XXX平方米、XX平方米的 标准享受租房补贴，所需资金由用人单位自行解决；鼓励支持有 条件的企业、事业单位自筹资金建设人才公寓和公租房，由同级 财政按一定比例给予补助。XX市委要求，到XXXX年市、县区两 级每年要根据需求预测和引进人才工作的需要，建设（购买）一 定数量的人才公寓，专门用于本级引进的高层次急需人才的住房 安置。第四，职称职位晋升激励。XX市重视职称设置和职称评聘的创新，根据产业发展需要，提升高、中级技术人才的聘任比例， 多评多聘。比如，对于到企事业单位、民营经济组织工作的博士、 硕士，用人单位可根据其学术、技术水平直接申报副高、中级专 业技术职务；对具有专业技术资格的高层次人才，可直接聘用到 对应的专业技术岗位，不受单位岗位职数和结构比例限制；对紧 缺专业的特殊人才或持有重大开发价值技术项目的人才，可低职 高聘。又如，放宽基层职称评聘条件，注重工作实绩和能力，在 县一级设置正高专业技术岗位，在乡（镇、办事处）一级设置副 高专业技术岗位，对在乡（镇、办事处）工作的在编专业技术人 员，在聘用时不受岗位职数和结构比例限制。加强职业技能鉴定 工作，鼓励支持掌握高技能、复合技能并有突出贡献的人员越级 申报职业技能资格。第五，人才表彰奖励激励。比如，对获得国家科技进步奖的，市委、市政府给予适当奖励；对于新当选“两院”院士、入选国 家“万人计划”和教育部“长江学者奖励计划”、获得全国杰出 专业技术人才、国家杰出青年科学基金者，分别奖励XX万元； 设立“兴毕人才奖”，重奖对在全市经济社会发展中作出重大贡 献的各级各类人才；设立人才工作“伯乐奖”，对培养人才、引 进人才、用好人才工作突出的单位和个人，由市委、市政府进行 表彰奖励。（四）尊重知识尊重人才的氛围浓厚XX市委市政府重视对人才的人文关怀，建立了市领导联系专家的制度，开展一系列人才关怀交流活动，形成了浓厚的尊重 人才的氛围。比如，建立《市领导联系专家工作制度》，市级领 导与高层次人才进行对接联系；定期开展“硕博沙龙”、“创业 毕节·财智沙龙”、“挂友沙龙”、专家休假等活动，着力搭建 人才沟通交流平台。又如，双山新区注重感情留人。每逢重大节 日，开发区主要领导都要亲自组织召开人才座谈会，与引进高层 次人才谈心交流，了解高层次人才所思所想所盼，询问他们存在 的困难和问题，通过交心谈心活动来凝聚人才的智慧、增进与人 才的感情。三、XX市人才工作机制建设中存在的问题虽然毕节近年来人才资源有了较大改善，但是高层次、高技 能人才短缺，企业经营管理人才和复合型人才严重不足，人才资 源总量和人才结构与经济社会发展不相适应。这与XX市人才工 作机制建设的不足有密切关系。（一）人才投入有待提高目前XX市在人才工作的投入还较低，保障力度较弱。比如， 市委市政府将人才工作经费列入财政预算，用于对各级各类人才 的培养、奖励、资助、考察、体检和休假等，市财政每年划拨XXX 万元，与公共财政支出 亿元相比较而言，比例极低；XXXX年 全市人才发展专项资金 万元，约占公共财政支出的万分之五； 威宁自治县的人才发展专项资金为 万元，约占全县公共财政支 出的 %。（二）人才政策目标群体过于追求高层次人才毕节出台了许多人才引进、培养、激励等政策，主要针对高 层次人才而且支持力度也较大，而基层工作的一般人才能享受的 优惠政策较少。毕节正处在经济社会快速发展和转型期，高层次 人才固然重要，但对于本科学历以下高校毕业生、技能人才、农 村实用人才等人才需求量更大，而且这也是目前毕业市人才的主 体部分，需要激发各类人才的积极性。（三）缺乏优质的人才素质提升平台毕节人才开发的平台较少，尤其缺乏高层次的平台。主要表 现在：第一，国家级的培训基地较少。目前只有一个国家级的高 技能人才培训基地；第二，高等教育资源缺乏，教育与研究能力 较弱，缺乏国家级的重点实验室、工程技术研究中心、重点学科。 目前普通高校只有X所，高等职业学校X所，中等职业学校XX所。 普通高等学校XX工程应用技术学院（原毕节学院），办学层次 为本科，还没有研究生招生资格。（四）宣传力度有待加强毕节近几年逐渐重视与外界交流与宣传，但宣传渠道较单 一，“走出去”宣传的力度较弱。比如，在人才引进方面，主要 以XX省、XX市的人才工作网站为主进行宣传，通过组织企事业 单位参加中国XX人才博览会招聘高层次与急需紧缺人才，而很 少在外省主流招聘网站发布招聘信息、走出XX宣传、主动进高 校宣传引进人才。四、完善XX市人才工作机制的对策建议XX市可以从如下方面完善人才工作机制：（一）加大人才工作投入不断加大人才工作投入，提高人才与引进工作的保障力度。 比如，提高人才发展基金规模、人才工作经费预算，用于兑现给 予各类人才的优惠待遇、人才的培训、突出贡献人才的奖励、人 才工作宣传、人才关怀活动等。（二）完善人才培养与服务平台以经济社会发展的需要为导向，加强人才素质提升平台建 设，完善便利人才流动配置的服务平台。第一，完善创业培训基 地、高等院校、重点实验室、科研基地、工程技术研究中心、博 士后工作站等人才素质提升平台；第二，大力发展人力资源服务 业，加强人才服务中心、人才市场等提供“一站式”人才服务的 能力。（三）制定完善各类人才的有关政策目前XX市人才的主体部分为本科学历以下高校毕业生、技 能人才、农村实用人才，需要制定完善针对这些人才的引进、培 养、激励等相关鼓励政策，以激发各类人才的积极性。（四）加大区域宣传力度宣传可以影响人们认知判断，进而改变人们的行为。毕节需 要从两方面加大宣传力度：第一，挑选奉献毕节的典型人才，加 以表彰，策划宣传专栏深入报道，同时成立宣讲团，赴高校宣讲，号召高校毕业生奔赴毕节建功立业。第二，加强毕节的形象宣传， 打破人才对毕节的不良刻板印象，让人才正确认知毕节。比如， 制作宣传片、宣传画报等宣传资料，全面反映毕节的经济社会发 展现状、政策红利、发展后劲、诱人前景等；积极争取举办级别 较高、影响力较大的论坛、博览会、协会年会、研讨会等交流活 动，扩大影响力；给予差旅补贴，吸引优秀的高校毕业生和高层 次人才来毕节参加招聘会、考察洽谈。关于从执法角度看农村宅基地制度改革的报告党的XX届三中全会提出：“保障农户宅基地用益物权，改 革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房 财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”。中 办、国办联合印发的《中央有关部门贯彻落实党的XX届三中全 会＜决定＞重要举措分工方案》（中办发〔XXXX〕X号）将XX 届三中全会提出的农村宅基地制度改革任务交给了我部。为配合 部做好农村宅基地制度改革研究，我局从执法角度对农村宅基地 违法行为的现状进行了梳理，对违法行为发生的原因作了分析， 提出了粗浅建议。现报告如下。一、农村宅基地违法行为的现状（一）违法占地建房是农村宅基地违法的主要表现形式，而 且量大面广。农村宅基地违法占地多发、高发，宗数多，分布广。从近几 年全国土地卫片执法监督检查结果来看，XXXX年度全国农村宅 基地违法用地 万宗，面积 万亩，其中耕地面积 万亩； XXXX年度全国农村宅基地违法用地 万宗，面积 万亩，其中 耕地 万亩；XXXX年度全国农村宅基地违法用地 万宗，面积 万亩，耕地面积 万亩；XXXX年度全国农村宅基地违法用地 万宗，面积 万亩，其中耕地面积 万亩。以上数据还不包括 地块面积小于X亩的用地图斑（其中大部分为农村宅基地用地）。部分地区农村宅基地违法非常突出。如河北省唐山市XXXX 年度土地卫片执法监督检查中，部下发的疑似违法用地图斑共 个，面积 亩（耕地XXXX亩）。其中，农村宅基地图斑 个, 面积 亩(耕地X 亩),占总疑似违法用地图斑总数量、面积、耕 地面积的比例分别为 其中，滦县部下发疑似违法用地图斑 个， 面积 亩，耕地 亩。经核查，疑似违法用地图斑中农村宅基地 图斑 个，监测面积 （耕地面积 亩），占总图斑数量、面 积、耕地面积的比例分别为 %、 %、 %；安徽省阜阳市XXXX 年度共有农民建房 万户，占地 亩，其中耕地 亩。其中，违 法用地 万户，占地 亩，其中耕地 亩。另发现小产权房 宗， 占地 亩，其中耕地 亩。西部地区农民建房违法占地问题相对中东部地区更为突出。 西部地区农村人口比例高，又是少数民族聚居地区，农村人口增 速较快，对宅基地的需求也相对较大。XX、XX、甘肃等省农民 建房违法用地占全部违法用地面积的 %， 但宗数比例高 达 %。（二）农村宅基地私下买卖、出租、抵押等违法行为在城乡 结合部较为突出。地处城乡结合部、离市区和工业园区较近的XX自治区来宾 市彩村，本地户籍X万多人，外来人口高达X万人，外来人口大 都通过在当地租房来解决居住问题，约有XX户外来户在该村买 地购房。在经济相对发达的珠三角、长三角等地区，农村宅基地私下买卖、出租、甚至抵押已是比较常见的现象。（三）一户多宅、超标占地大量存在。据有关学者对黄淮海地区开展的相关调查显示，当地户均宅 基地宗，拥有宅基地多于X宗的农户占到三成。XX自治区来宾市 彩村约XXX户村民搬到公路两边和小集镇另起新宅，但村子里 的老宅无一退出；在永宁社区，一户两宅以上的月占总户数的 XX%左右，大约XXXX多户。另外，超标占地大量存在。XXXX 年，广东省中山市共发现违法建设住宅案件 宗，其中面积超过 XXX平方米（宅基地标准）的就达 宗。二、原因分析当前，农村宅基地违法突出的原因是多方面的，既有规划计 划、用地审批等管理上的问题，也有农民宅基地客观需求得不满 足的问题，但最为根本的原因，是随着经济的发展，建设用地价 值逐步显现，各种资源（如有限的建设用地规划空间、建设用地 指标、各类财政资金等）进一步向保障城市建设发展倾斜，农村 建设发展没有得到充分合法有效的保障，农民进而自发维护自身 权益乃至追求更多利益导致大量违法行为的发生。而地方政府， 特别是乡镇政府对于农民的合理合法诉求无法满足，往往“睁一 只眼闭一只眼”，放任农村宅基地违法行为的发生，造成其他新 的农村宅基地违法行为发生。具体分析如下：（一）现阶段我国农村宅基地需求仍大量客观存在。据统计，XXXX年我国人口约 亿，若按户籍来统计，全国农村村民人数达 亿，若按常住人口来统计，全国农村村民人数 是 亿人。二者统计农村人口相差约 亿人，这些人口处于城乡 之间流动的状态，能在城市购买住房或者能取得城市户口的人 数，是极少的。他们大多数只能临时栖身于城市，在农村仍必须 拥有属于自己的住房。从人口年龄结构的变化来看，从XXXX年到XXXX年，是我 国人口出生率比较高的时期，XX年代中后期到XXXX年出生的 孩子到现在，正是成家立业的时期，需要分户建房。从新增劳动 力状况来看，据人力资源和社会保障事业发展统计公报，XXXX 年度全国农民工总量为XXXXX万人，比上年增加XXXX万人； XXXX年全国农民工总量达到XXXXX万人，比上年增加XXX万 人。这意味着近年来每年增加约XXXX万已经成年的农村人口， 要参加社会劳动。以此估算，他们要组建成XXX万户左右的家 庭，就需要XXXXX万套左右的农村住宅。全国农村宅基地平均 面积以X亩（约XXX平方米）保守估算，需要新增农村宅基地面 积XX-XXX万亩；若以X亩（约XXX平方米），计算则需要新增 农村宅基地面积XXX-XXX万亩。另据XXXX年度至XXXX年度全国土地变更调查成果统计 结果，XXXX年以来，全国村庄用地（地类代码标示为“XXX”， 其中以农村宅基地为主）面积各年度分别净增加XXXXXXX万 亩，也证明了农村宅基地的客观需求。其中，增加最为明显的是 山东、XX、河北等农业人口大省。如果再考虑到每年因征地、城乡建设用地增减挂钩等原因腾退的XX-XX万亩村庄用地，全国 每年度实际新增的农村宅基地规模将在XXX万亩左右。（二）农村宅基地建设用地审批与实际用地总量相差悬殊， 依法审批的数量较少，农村宅基地建设实际是以违法用地为主。依据XXXX年度至XXXX年度国土资源统计公报，全国批准 建设用地维持在XX-XX万公顷左右，其中由省级人民政府审批 的在XX万公顷左右。住宅用地约占由省级人民政府审批用地的 XX%左右，但均与年度国有建设用地住宅用地的供地总规模相 差XX万亩以上， XXXX年二者相差更是达到了X万公顷（XXX 万亩）。而且城镇住宅用地是地方“土地财政”出让收入的主要 来源，地方政府几乎不可能拿出报省政府批准的住宅用地用于农 村宅基地建设。按照部有关规定，各省级国土资源主管部门应该预留新增建 设用地计划总规模X%-X%用于保障农村宅基地建设。即使是从 理论上按省级政府批准的年度新增建设用地总量的X%计算，也 与土地变更调查年度新增的村庄用地总量相差甚远，每年度缺口 均在XXX万亩以上。即使按村庄用地中XX%为宅基地计算，每 年度宅基地用地计划缺口也在XX万亩以上。因而，可以推论地 方政府几乎不可能依法为农村宅基地建设办理用地审批手续，而 农民依法取得农村宅基地的可能性也是微乎其微。特别是城镇规 划建设区范围内，地方政府基本不审批农村宅基地，且多无相应 补偿机制。可以看出，农户依法取得宅基地的合理需求没有得到充分保障，甚至是基本没有依法得到保障，只能采取违法建设和 暴力抵抗强行拆除，以维护自己的权益。另外，城镇规划建设区范围潜在的农村宅基地合理需求未能 得到妥善保障。多数地区对城镇规划建设区范围内，为了降低拆 迁成本，实行暂停或禁止审批宅基地。对于在征地拆迁之前，符 合分户建房条件的农户合理需求，普遍缺乏合理的经济补偿引导 机制，如在提供一定的购房补贴的前提下，农户承诺永久放弃申 请建设宅基地的权力，选择到城镇购买住房，而被逼只能选择违 法建设宅基地。（三）保障农民安居条件和实现农民的财产权之间，缺乏合 理的制度安排，造成部分地区农村宅基地私下交易盛行和部分地 区宅基地闲置浪费。现有农村宅基地及其房屋出卖、出租等转让行为受到国家政 策限制。按照相关规定，受让主体限定在本集体经济组织成员， 禁止城市居民到农村买房。由于农村宅基地及其房屋的受让对象 范围较窄，农村宅基地及地上房屋出卖、出租价格往往不高。与 此同时，一些城市居民基于城市居住环境差或价格过高等原因， 有到农村购买宅基地的愿望。为获得更多的利益，农村居民也愿 意将农村宅基地及房屋卖给城市居民，导致农村宅基地非法私下 交易行为的出现，这种现象主要发生在城乡结合部。另外，现行 农村宅基地管理制度不能提供集体经济组织有效的管理激励，同 时又缺乏内部监督机制，而且“一户一宅”中“户”的概念模糊等，导致农村宅基地建设存在追租行为，这也是农村宅基地私下 交易发生的一个重要原因。农村宅基地的建设用地使用权价值难以实现，又缺乏相应的 退出机制，导致部分地区宅基地闲置浪费。一是部分已经离开乡 村，整户进入城镇工作和生活的家庭所使用的宅基地及房屋，多 年闲置乃至废弃。但由于既不需要缴纳宅基地使用成本，又没有 适当渠道和资金来源对退出的宅基地予以合理补偿，因而一直处 于闲置或废弃状态。二是部分需要改善居住条件的村民，从原来 的老宅基地搬迁出来，选择在交通相对便利的位置，重XX房， 而老宅并未拆除，原宅基地也未退出，处于闲置浪费状态。城乡 增减挂钩试点政策主要是针对集中连片的农民宅基地整体拆除、 搬迁，尚未能扩展到对个别退出的宅基地建设用地指标的异地集 中使用，并实现一定的价值，从而也未能建立鼓励宅基地退出的 机制。退出机制还不够健全，因此形成大量空心村、闲置地，导 致用地不合理。（四）不同地区农村宅基地违法存在不同的经济驱动因素。在经济比较发达，基本实现了城乡一体化的地区或是紧邻城 镇的乡村，农民住宅部分被用作出租屋，乃至用于小型家庭加工 作坊，能产生较高收益。一些有一定经济实力和社会背景的农户 能多占多建宅基地，形成“一户多宅”现象；或者一些村委会组 织集中对外销售宅基地，存在违法批地、违法买卖宅基地行为。 但这些地区宅基地取得成本也比较高，一般XXX平方米约需XX万元，且集体经济组织内部监督比较严格，往往呈现单户宅基地 面积严格控制，但所建楼层比较高的局面。在城市建设规划区范围内的城乡结合部，一方面存在农民分 户需要XX住宅的合理要求无法实现而违法建设，一方面也存在 部分村民为谋取超额征地拆迁补偿而违法违规多占多建宅基地。 地方政府为降低拆迁补偿成本，往往严格限制乃至明文禁止在城 市建设规划区范围内批准宅基地，而又未能给予符合农村宅基地 申请条件的农民给予合理的经济补偿，在拆迁补偿时对依法取得 的宅基地给予合理补偿，对违法建设的宅基地不给予补偿，因而 往往容易导致征地拆迁矛盾激化。在较为偏远的广大农村地区，绝大多数农户通过出租、出售 农民宅基地获益的可能性较小，而农户之所以仍将自己、乃至全 家多年积蓄用于建房，主要是为改善自住条件。只有个别地方一 些家庭利用宅基地及其附属设施搞农家乐，或者极个别地区有外 来人口从生产生活环境艰苦的地区主动迁入，流转取得部分农用 地，同时购买或租赁部分宅基地，才能为当地农户带来部分盈利。 因而，较为偏远的广大乡村地区农民宅基地需求绝大多数是属于 合理需求，发生宅基地违法行为，多属于他们的合理需求没有得 到充分保障。三、对策建议农村宅基地管理涉及几亿家庭，关乎国家和社会长治久安， 制度变迁历史比较复杂，需求合理性和多样性并存，管理难度大，复杂性高，全国统一的政策难以满足众多不同需求，改革完善宅 基地制度存在一定的风险，需要慎重稳妥，有针对性地进行试点。 目前我国农村宅基地制度的最大成效是保障了几亿农民的安居 权，没有形成类似南美、印度等国家出现的大规模城市贫民窟。 在我国快速推进工业化、新型城镇化和农业现代化的过程中，必 然要求大量农村人口进入城市安居、就业和生活。因而，改革完 善农村宅基地制度的核心，就是一方面要保障农民的安居权，另 一方面又要顺势引导需要进城落户的农民到城市安居，并保留其 在适当的时机退回农村居住的选择权，进而达到维护群众合法权 益，保障农民的居住权利，改善农村居住条件，同时，提高土地 节约集约利用水平，严格保护耕地，统筹城乡发展，促进新型城 镇化的目的。（一）多渠道保障农民合法居住权。一是对于符合“一户一宅”等规定的农村宅基地合理需求，坚持在本集体经济组织集体土地上建房的，应按规定给予办理宅 基地审批手续，同时，简化宅基地农用地转用审批。以年度新增 农村户口就业人口规模为上限，核定宅基地计划指标上限，并按 实际建设占用土地数量报省或部核销。占用耕地的，应缴纳耕地 开垦费或缴纳开垦保证金，在村委会的监督下自行复垦后，予以 退还。二是对于符合“一户一宅”等规定的农村宅基地合理需求，自愿放弃在本集体经济组织集体土地上建房权利的，或是自愿腾退当前合法占用的农村宅基地迁居到城镇居住的，可由县级人民 政府优先安排城镇保障性住房，或者提供一定的资金用于购房补 贴。已购买城镇住房的，可以领取该部分现金。国家可建立相应 机制，对地方政府予以适当补贴。（二）建立健全农村宅基地有条件的退出机制。首先，为防止农民流离失所，必须规定只有在提供本人或直系亲属城镇住房所有权证、商品房购买合同、其他农村住房等条 件下，才允许农民买卖、出租和抵押属于自己的宅基地及地上房 屋。其次，鼓励已经在城市定居或已取得城镇户籍的群众，将已经闲置或废弃农村宅基地有偿交还集体经济组织处置；当他们落 叶归根、愿意返回原籍居住时，允许在本集体经济组织购置农村 宅基地。（三）规划管控，利益引导。从长远来看，应坚持乡村建设规划和乡镇土地利用规划管 控，除古民居村落、民族文化特色村落等特殊情形外，应提供相 应生产建设资金补偿，加强规划区域生活基础设施建设，引导农 村宅基地向乡村统一规划区域集中，有条件地引导农民提高宅基 地的使用效率，集约节约用地。（四）统一税费，统筹发展。当前，我国农村宅基地管理普遍实行免费取得、免费使用的 模式，一定程度上减轻了农民负担。但另一方面，也导致宅基地利用粗放和闲置浪费。建议以各省级人民政府规定的宅基地使用 面积为基本标准，对于多占、超占或一户多宅的，应按超出的面 积计征宅基地使用税；对于闲置或者废弃三年及以上的宅基地， 应征收土地闲置费，促使其将宅基地出租、出卖或退出。（五）调整对农村宅基地违法的处罚方式。按照现行《土地管理法》第XX条的规定，对农民违法占地建 房，不论是否符合规划，一律拆除，而按照第XX条的规定，对于 其他违法占地行为，符合规划的没收，不符合规划的拆除，同时 可并处罚款。可见现行《土地管理法》对农村宅基地违法的处罚 是非常严历的。这样的规定有两个问题，一是落实起来非常困难， 二是有失公平。建议在修改《土地管理法》时对第XX条的规定 作相应修改，对农村宅基地违法的处罚原则上采取与其他违法占 地行为相同的处罚方式，对符合建房条件，而且所占用土地符合 规划，未批先建的可考虑只采取罚款的处罚方式。关于机关党建工作解决“两张皮”问题的调查报告X月X日，在中央国家机关第二XX次党的工作会议暨第二十 六次纪检工作会议上，**总理指出，要始终出于公心、秉持 改革精神、弘扬法治理念、坚持勤政廉政、善学善谋善用；工委 常务副书记李智勇进一步强调，“一些党支部作用发挥不好，最 突出的问题是党务工作与业务工作‘两张皮’”。部党组高度重 视，副部长、直属机关党委书记潘岳批示：“就此问题专门研究 写个报告，看如何解决‘两张皮’，并向生贤同志并党组同志报 告”。为此，直属机关党委开展了我部党务与业务“两张皮”问 题专项调研工作。现将有关情况报告如下：一、调研的基本情况我们在日常掌握情况基础上，主要通过调阅党建工作汇报材 料、调研走访、问卷调查等形式进行了调研。一是调阅汇报材料。结合年度开展的党建和党风廉政建设约 谈工作，我们调阅了部属各部门各单位约谈汇报材料，进一步加 深了对我部机关党建工作基本情况的了解。二是实地调研走访。去年以来，我们结合贯彻落实中央国家 机关纪工委约谈我部直属机关党委（纪委）的要求，深入XX家 权力相对集中的机关部门、派出机构、直属单位，对单位主要负 责人进行廉政约谈。同时，还结合年底党建考核、移交组织关系、八项规定检查、日常工作出差，对各部门各单位党建工作进行了 实地调研，进一步掌握了我部机关党建工作的一手资料。三是开展问卷调查。以无记名方式，在部分司局和直属单位 中进行“环保部机关党建融入中心工作情况”问卷调查。共收回 调查问卷XXX份，其中，机关 份，占 %，直属单位 份， 占 %；局级干部 人，占 %，处级干部 人，占 %，科以下 干部 人，占 %。二、我部机关党建解决“两张皮”现状及存在的主要问题近年来，我部机关党建工作坚持围绕中心、服务大局，创新 形式与载体，着力在推进解决环保重点、难点业务工作上下功夫， 为环保事业发展提供了坚强的思想、组织和政治保障，然而，与 部党组和中央国家机关工委的要求、与新时期加强生态文明建设 的需要还有一定差距。一是各级党组织较好地发挥了战斗堡垒作用，但“两张皮” 问题仍在一定范围存在。近年来，我部各级党员领导干部高度重 视党建工作，注重发挥党组织战斗堡垒作用。创先争优活动期间， 潘岳副部长带队对环保系统“宣教片”、“窗口单位和重点部门 片”、“系统主管和主要业务部门片”、“科研和政研部门单位 片”、“国际合作与社团单位片”X个片共XX个部门单位的基层 党组织进行实地调研，分类指导，有效帮助基层党组织找准党建 工作与环保业务结合点。如，指导宣教司党支部开展“讲清楚、 说明白”活动，围绕环保热点，回应舆论关切，解答群众疑惑，使人民群众确实感受到环保为民的实在效果，在党员干部中收到 良好反响。问卷调查中，关于“您部门单位党员领导干部履行业 务、党务‘一岗双责’情况如何”（图一），有 。关于“您所在 党组织在推进中心工作中发挥战斗堡垒作用的情况如何”（图 二），图一：您部门单位党员领导干部履行业务、党务“一岗双责” 情况如何图二：您所在党组织在推进中心工作中发挥战斗堡垒作用的 情况如何然而，党员干部对解决“两张皮”问题的总体满意度并不高， 可以说是喜忧掺半，不断创新和改进党建工作的任务依然艰巨。 问卷调查中，关于“您认为我部机关党建和环保业务工作‘两张 皮’问题是否突出”（图三），有XX人认为“不存在”，占 %； 有XX人认为“一定范围内存在”，占 %。图三：您认为我部机关党建和环保业务工作“两张皮”问题 是否突出 二是机关党建工作坚持围绕中心、服务大局，但直接促进环保业 务工作的能力还有待提高。近年来，我部各级党组织注重围绕环 保中心开展党建工作，通过建立党建联系点等形式，有力推进了 重点难点工作，受到党员干部的广泛认可。例如，生态司党支部 与XXXX县建立党建联系点，帮助解决重金属铬污染难题。总量司党支部与山东枣庄建立党建联系点，努力探索总量减排实际效 果与环境质量改善一致的措施和办法。监测司党支部每个处选择 一个基层环境监测站建立党建联系点，了解基层环境监测基本情 况，帮助解决实际问题。污防司党支部与安徽寿县建立党建联系 点，研究良好湖泊生态保护具体措施。东北督查中心党组织与沈 阳市苏家屯环境监察大队党支部结对共建，学习田洪光先进事 迹，帮助加强基层环境监察能力建设。问卷调查中，关于“您所 在单位通过党建工作推进环保重点难点工作情况如何”（图四）， 有XX人认为“作用突出”，占 %。图四：您所在单位通过党建工作推进环保重点难点工作情况 如何然而，调查结果也显示，党建工作在统一思想、转变作风、 凝聚队伍等传统优势方面，较好地发挥了作用，但是在促进科学 决策、提高执行能力等直接服务中心工作方面，仍有较大的改进 空间，党员干部的认可度还不够高。问卷调查中，关于“您认为 当前我部机关党建工作对中心工作的推进作用体现在哪些方面”（图五），有XX人认为是“统一思想认识”，占XX%；有XX人 认为是“转变工作作风”，占XX%；有XX人认为是“凝聚干部 队伍”，占XX%。但只有XX人认为是“提高执行能力”，占 %； 只有XX人认为是“促进科学决策”，占 %。图五：您认为当前我部机关党建工作对中心工作的推进作用 体现在哪些方面三是机关党建工作探索形成了一些有效方法，但形式和载体 仍需改进创新。近年来，我部通过理论学习教育、主题联学、实 地调研等形式，努力提升党建工作水平，受到党员干部的肯定。 例如，直属机关党委举办了X期学习贯彻“大气十条”专题系列 报告会；联合政法司组织部党组中心组和部系统“学习贯彻新修 订环境保护法”专题辅导讲座；与生态司党支部联合组织“海岛 生态文明建设实践与思考”——环境保护部走基层深入学习XX 大精神主题联学，邀请机关部门、单位和省市县三级环保部门的 同志，深入浙江洞头县开展海岛生态文明建设现场学习实践活 动；直属机关团委组织部系统和有关部委的青年干部，深入基层 环境监察、监测一线，开展“根在基层”调研活动，与一线干部 和基层群众同吃同住同劳动，得到了党员干部广泛好评。然而，调查结果也显示，党建工作内容单一、缺乏长效机制、 形式呆板、实效不突出的问题还不同程度存在。另外，一些党建 工作的传统做法，如民主生活会、党员评议、党建考核和评先表 彰等，在推进中心工作方面的作用和效果还不够明显；支部工作 法、典型工作等近年推出的新做法，实际效果也欠佳。问卷调查 中，关于“您认为我部机关党建工作推进中心工作最有效的载体”（图六），有XX人认为是“理论学习、培训教育”，占 %；有 XX人认为是“主题党日、主题联学活动”，占 %；有XX人认为是“民主生活会和党员评议”，占 %；有XX人认为是“党建 考核和评先表彰”，占 %；有XX人认为是“支部工作法和典型 工作”，占 %。关于“您认为我部机关党建工作推进中心工作 中存在什么问题”（图七），有XX人认为是“缺少有效载体”， 占 %；有XX人认为是“内容单一”，占 %；有XX人认为是 “缺乏常态长效机制”，占 %；有XX人认为是“形式呆板”， 占 %。图六：您认为我部机关党建工作推进中心工作最有效的载体 图七：您认为我部机关党建工作推进中心工作中存在什么问题四是注重加强党建科学化水平的研究，但围绕中心完善制度和建设队伍还有差距。近年来，各级党组织坚持在提高党建工作 科学化水平上下功夫。直属机关党委坚持每年开展党建课题研究 工作。去年，组织XX个省（市）环保厅（局）开展“如何在推进 生态文明建设中充分发挥环保部门机关党建的作用”课题研究， 深入研究环保机关党建推进生态文明建设的思路措施，并形成课 题成果，指导全国环保系统发挥机关党建工作。总量司、生态司、 环评司、环监局、应急中心党支部，结合本职业务探索提升党建 工作水平的有效途径，开展“两大工程、三大行动”，通过实施 污染减排堡垒工程、农村环保惠民工程、环评审批整治行动、环 境执法专项行动、和环境突发事件应急行动，充分发挥机关党组 织战斗堡垒和党员干部先锋模范作用，实实在在的推进了环保中心业务工作。然而，当前我部党建工作制度还不完善、不配套，仍存在与 业务工作脱节的现象；党务干部队伍还不健全，能力素质不够强， 思想认识不到位。这些都是今后解决“两张皮”问题的重要着力 点。问卷调查中，关于“您认为造成党建与业务工作‘两张皮’ 问题的原因”（图八），有XX人认为是“党建工作制度规定不完 善”占XX%；XX人认为是“党务干部队伍不健全”，占 %； 有XX人认为是“履行‘一岗双责’意识不到位”，占 %；有XX 人认为“开展党务工作的能力素质不够强”，占 %；有 人认 为“落实党风廉政责任制与业务工作脱节”，占 %。图八：您认为造成党建与业务工作‘两张皮’问题的原因 三、造成“两张皮”问题的原因分析 我部机关党建工作一定程度上存在“两张皮”问题，既有主观思想的因素，也受客观条件的制约，主要有三个方面原因：一是思想不够重视是根本原因。近年来，部党组高度重视机 关党的建设，特别是党中央连续开展集中式的学习、教育和实践 活动，使党员干部党的意识和党员领导干部党建工作责任意识明 显增强，但是，在主观上一些同志仅仅把党建工作作为政治任务， 认为抓不抓党建是表现自己政治觉悟的姿态，而不能真正从抓班 子、带队伍、促工作、上台阶的角度，认识机关党建工作的重要 性，致使在实际工作中，停留于完成上级的规定动作，不能主动围绕中心谋划党建工作，存在重业务轻党务的现象，甚至有说起 来重要、做起来次要、忙起来不要，应付差事的现象，影响了机 关党建工作的质量和水平。二是能力不够过硬是直接原因。部直属机关现有党务干部中 多数为兼职，对党务工作的知识和方法掌握不够，更不能灵活运 用；专职党务干部又有相当一部分由于工作经历的原因，对业务 工作了解不深，致使在工作中不善于找准党务与业务的结合点， 运用党务工作传统经验，探索党建工作创新做法，为推进环保中 心工作服务，解决“两张皮”问题存在心有余而力不足的现象。三是队伍不够健全是重要原因。从近年来机关党建工作情况 来看，配备专职党务干部的单位，党建工作水平明显较高。当前， 部分派出机构、直属单位专职党务干部配备不齐，由其他班子成 员分管党建工作，一定程度削弱了党务工作力量，加之环保业务 工作繁忙，分身无术、无暇顾及的现象时有发生。这些解决“两 张皮”问题时遇到的现实困难也必须引起重视。四、下一步工作建议今后，我们一方面要继续坚持经过实践检验的好经验好做 法，另一方面，要下功夫解决调研中发现的问题。一是加强党员领导干部教育。通过召开党风廉政视频会、直 属机关党建工作会、年终党建考核，以及制定部党组落实党风廉 政建设主体责任的意见等多种形式，加强对党员领导干部特别是 各部门各单位主要负责人的教育，切实增强党建工作责任意识，提高一把手抓党建的积极性与主动性。二是加强党务干部队伍建设。配齐配强各派出机构、直属单 位党务干部。坚持开展全国环保系统专兼职党务干部培训班、直 属机关专兼职纪检干部培训班、工青妇组织培训班，并加大选送 专兼职党务干部参加党校学习的力度，进一步提升开展党务工作 的能力和水平。三是健全完善党建工作制度。进一步健全完善党建考核、组 织生活会、党员评议、评先表彰等党建工作制度，将融入中心、 服务大局情况作为重要内容，更好地发挥党建制度在解决“两张 皮”问题方面的效力。四是总结借鉴解决“两张皮”问题的经验做法。部内，要继 续坚持系列报告会、主题联学、党建联系点等有效做法，及时发 现基层党组织解决“两张皮”问题的有效载体，并总结经验做法， 在部直属机关各级党组织中推广。部外，要组织各级党务干部， 尤其是基层党务干部“走出去”，通过参加中央国家机关工委组 织的各类培训班和交流会，学习借鉴兄弟部委成功经验，提高推 进机关党建工作的能力。五是继续开展党建融入中心课题研究。在去年开展“如何在 推进生态文明建设中充分发挥环保部门机关党建作用”课题研究 的基础上，进一步围绕“如何在生态文明建设融入文化建设中发 挥机关党建作用”进行专题研究，以生态文明建设示范区为对象， 深入研究环保部门机关党建推进生态文明建设的有效途径、方法和举措，提高机关党建科学化水平。关于推进XX管理体制改革的调研报告改革开放以来，我国公路交通发展取得举世瞩目的成就，到 XXXX年底，全国公路总里程达到 万公里，形成了以高速公路 为骨架、普通国省干线公路为主体、农村公路为基础的公路网络， 为经济社会发展和民生改善发挥了重要的基础性保障作用。但与 此同时，公路养护管理体制机制、养护资金供给与使用等不能适 应公路发展新情况，矛盾和问题逐渐积累，已经成为制约公路交 通发展方式转变，提高公路交通服务能力和水平的重要因素。深 化公路养护管理体制改革，建立与事权相适应的养护资金保障机 制，通过改革赢得红利，已成为新时期实现公路科学发展的既重 要又紧迫的重点任务之一。一、调研情况为做好相关工作，交通运输部公路局开展了公路养护管理体 制改革研究，并就相关内容对全国各省区市交通运输主管部门进 行了书面调研。同期，会同相关部委先后赴吉林、XX、甘肃、安 徽、XXX省实地调研，深入市县、乡镇、村委会、道班和养护公 司，听取基层各级政府、交通运输部门、村民代表和养路工意见 和建议。调研期间，调研组召开了四个片区公路养护工作座谈会， 广泛听取了各省（区、市）交通运输主管部门、省级公路管理机 构和高速公路经营管理单位的意见。通过调研和座谈，调研组对 公路养护管理体制基本情况、主要问题等有了更加深入的了解，并对今后工作重点、发展政策等方面进行了分析研究，提出了政 策建议。二、养护管理现状（一）公路养护管理体制机制。以《公路法》、《公路安全保护条例》、《收费公路管理条 例》及《农村公路管理养护体制改革方案》等为依据，目前我国 总体上形成了国省干线公路养护由省级及以下交通运输部门承 担、农村公路养护由县级交通运输部门承担的管理模式，并初步 建立了公平竞争、规范有序的养护工程市场。高速公路。高速公路养护管理事权主要在省级，可分为以国资委为主管理、以省交通（运输）厅为主管理和混合型管理等三 种模式。普通国省干线公路。国省干线公路养护管理体制可分为省统一管理、下放到地市管理、下放到县管理和混合型管理（即下放 到地市管理、下放到县管理两种模式并存）等四种模式。农村公路。农村公路养护管理基本形成了以县为主的管理体制，县级人民政府为责任主体，其交通主管部门具体组织实施。 养护养护市场化进程。XXXX年公路养护市场化改革启动，至目前，养护工程市场初步建立，公路养护公司化逐步试行，公 路大中修工程全部实行招投标。（二）公路养护资金。XXXX年实施成品油价格和税费改革以后，我国总体上建立了收费公路养护由通行费支出、普通国省干线公路以成品油税费 改革返还资金为主、农村公路以成品油税费改革返还资金和地方 财政投入为主的公路养护资金保障体系。具体来看：收费公路。近X年年均投入XXX亿元，其中通行费收入（含 银行贷款）占XX%。普通国省干线公路。近X年年均投入 亿元，其中成品油税 费改革返还资金占 %，银行贷款占 %，地方财政资金约 占 %，车购税资金约占 %，取消政府还贷二级公路专项补助 资金占X%，通行费收入占 %，其它资金占 %。农村公路。近X年年均投入XXX亿元，其中成品油税费改革 返还资金占 %，地方财政资金占 %，银行贷款占 %，其它资 金占 %。成品油税费改革返还资金及使用情况。近X年成品油税费改 革替代原公路养路费的资金为 亿元。其中用于公路养护支出 XXXX亿元，占 ；用于公路新改建X 亿元，占 %；用于偿债 还息 亿元，占 ；其他用途如XX建设基金、公安机关交通管理 经费、省级防范金融风险金、公路运输站场建设等，占 %。三、存在问题长期以来，以地方为主的管理模式，有效调动了地方积极性， 对于促进公路快速发展发挥了重要作用。但在新的发展阶段与发 展形势下，特别是投融资环境的变化，这一管理体制的不适应、 支出责任与事权的不匹配等问题已逐步凸显，突出表现在：一是事权不清晰。现行公路法律法规对不同层级公路的事权 认定含糊。虽然《公路法》对各行政等级公路的概念进行了定义， 但当前，不论公路的行政等级、技术等级、功能、地理位置、用 途等如何，全部建设、养护、管理及主要支出责任均在地方，造 成事权与支出责任不相适应，投资责任倒挂。二是事权过度下放。目前，除XX、海南等XX个省份对国省 干线公路养护实行省以下统一管理，其余省份都不同程度地将事 权下放。事权过度下放，造成国省干线公路管理主体分割，与路 网一体化运行要求和公路网络化管理的需要不相适应。高速公 路、国省干线管理各自独立、各成体系，多维分割管理导致断头 路不断出现，不同区域、不同层次路网衔接不畅、标准不一致， 运营管理缺乏有效协调，严重影响路网服务水平。三是管理体制不顺、效率不高。目前全国高速公路管理主体 多元、普通国省干线公路管理模式不一、公路管理机构设置重复 交叉等问题比较突出。许多地方公路管理体制经常调整变化，不 仅提高了管理成本，而且影响管理效率，不利于路网的稳定管理 和养护管理水平的提升。同时，政府、社会和市场的关系仍未厘 清，养护市场封闭，市场竞争不足，养护运行机制效率不高。四是养护资金严重不足。由于事权过度下放，地方政府普遍 缺乏承担相应事权责任的能力，加之部分地区公路养护资金使用 不规范，挪用、挤占问题突出，造成公路养护投入严重不足。目 前，每年养护资金缺口约XX%（如XXXX年，普通公路养护资金需求XXXX亿元，实际投入XXXX亿元），干线公路养护工程难 以安排，一些危险桥隧、事故多发和灾毁路段不能及时修复，大 量的农村公路失养失管。四、政策建议（一）明确公路养护管理事权。按照国家财税体制改革确定的事权划分原则，科学划分国 道、省道、农村公路的事权和支出责任，逐步厘清各级人民政府 在公路网中相应的事权关系，分级明确养护管理职责并承担相应 的支出责任。（二）理顺公路养护管理体制。在明晰事权的基础上，根据加快转变政府职能和统筹推进事 业单位改革的总体部署，按照政企分开、政事分开、事企分开的 原则，稳步推进公路养护管理体制改革，转变公路管理机构职能， 减少机构、人员及管理层级，在各省明确一个机构对国道实施统 一管理。整合优化公路沿线基层养护道班和工区，扩大作业覆盖 面，提升专业技能，发挥其在公共服务、应急抢险和日常小修保 养中的作用。（三）稳步推进公路养护市场化。因地制宜、分类有序推动公路养护市场化，建立政府与市场 合理分工的养护生产组织模式。收费公路养护工程、普通国省干 线公路大中修养护工程及养护技术咨询服务等业务，全部实行市 场化运作。普通国省干线公路日常小修保养、灾毁抢修、应急保通等具有公共服务性质的养护作业，可发挥基层公路养护道班、 工区及政府组建的区域性公路应急养护保通队伍的作用。农村公 路的专业性养护工程，可通过购买服务的方式交由专业化养护队 伍承担，日常养护可择优选择沿线群众参与。（四）多方筹措公路养护资金。统筹发展以普通公路为主的非收费公路和以高速公路为主 的收费公路两个体系，稳定公路养护管理资金来源。按照事权划 分，研究建立公共财政分级保障机制，多渠道筹措公路养护资金， 解决资金不足问题。制定成品油税费改革替代公路养路费资金使 用管理办法，建立公路养护管理经费定期审计机制和年度报备制 度，规范专项资金的分配与使用管理，提高资金使用效益。交通运输行政审批制度改革的调研报告为深化交通运输行政审批制度改革，加快推动交通运输政府 部门职能转变，根据部全面深化改革领导小组部署，我司于在全 国交通运输系统组织开展了交通运输行政审批制度改革调研工 作。X月XX日，我司印发了书面调研。X月至X月，王昌顺副部 长带队先后赴浙江、XX、甘肃、陕西、XX等地开展了实地调研。 在书面和实地调研基础上形成了本调研报告。一、去年以来交通运输系统推进行政审批制度改革工作情况 和取得的效果新一届政府成立以来，各级交通运输部门围绕转变政府职 能，加大简政放权力度，推进行政审批制度改革，各项工作取得 了重要进展和积极成效。（一）精简了行政审批事项。各级交通运输部门结合行业实 际，研究制定了精简审批事项时间表和路线图。部在前五批已经 取消和下放了 项的基础上，研究提出了再取消下放XX项的计 划。各省级交通运输主管部门累计取消和下放了 项行政审批事 项。（二）落实了取消下放事项监管。国务院作出取消下放审批 事项决定后，部及时向社会进行公告，完成了对相关法规规章修 订工作。对已取消的审批事项提出了事中事后监管措施。各省级 交通运输部门对于下放到市、县级交通运输部门管理的审批事项，制定了承接方案。（三）规范了行政审批行为。部推进了工商登记前置审批向 后置转变。率先公布了水运和海事管理权力清单。各地对行政审 批事项进行“全流程再造”，项目申报材料、办理环节和承诺时 限大大精简。（四）创新了审批服务方式。XX、陕西、XX、甘肃、XX等 地推行了行政审批相对集中改革。上海、XX、山西等地拓展了 审批公开方式，通过多种媒体发布审批信息。XX、XX等地建设 运行了网上审批信息系统，利用信息化手段固化审批流程。总体来看，一年多来，不断发力的简政放权和行政审批制度 改革，带动了交通运输政府部门职能转变和行政体制改革的深化，为推进全面深化改革的各项任务发挥了重要作用，取得了初 步成效。一是激发了市场活力。发挥了市场在资源配置中的决定 性作用，落实了企业市场主体地位，对促进交通运输经济发展的 作用已经逐步显现。二是促进了职能转变。例如海事系统以取消 船舶进出港签证为契机，重新构建水上安全监管的架构，有利于 更加有效履行水上安全监管职能。三是发挥了地方和基层作用。 例如部将“省际普通货物水路运输许可”、“水运工程监理乙级、机电工程专项企业资质认定”下放到省级交通运输主管部门，发 挥了地方政府贴近基层、就近管理的优势。四是惠及了行政相对 人。例如取消“从事内河船舶船员服务业务审批”后，增加了内河船员服务市场的供给。该项取消后，仅长江海事局辖区范围内，已经增加了两家船员服务机构，还有两家正在筹备之中。二、交通运输行政审批制度改革存在的主要问题及原因分析（一）行政审批制度改革工作推进力度不均衡。目前，改革 还存在较大盲区。地方交通运输部门实施的行政审批事项，很多 是由法律、行政法规设立的，地方政府无法直接取消和下放，国 务院目前还没有对这类事项进行梳理研究。（二）行政审批制度改革上下联动、部门联动不够。横向来 看，国务院有的部门将项目审批权取消或下放，但其他部门相关 审批权没有同步取消或下放。从纵向看，有些审批事项下放后， 地方承接能力不够，出现“中梗阻”问题。（三）事中事后监管机制尚不健全。一些地方和单位对加强 和创新监管缺乏研究，在宏观管理、事中事后监管等方面经验不 够、办法不多。（四）审批行为和过程不规范、不透明、效率低等问题还比 较突出。保留的行政审批事项，有的实际操作还不够规范，审核 层级过多、流程繁琐、环节复杂，审批随意性和自由裁量权大。（五）对行政审批设定管理不严。特别是对非行政许可审批 事项，管理不规范，随意性大。行政审批权制约和监督机制尚不 健全，监督效果不理想。造成以上问题的原因很多，归纳起来：一是从思想认识上看， 一些地方和单位对政府和市场的关系理解不深入，对政府的职责 定位不明确，政府与市场的边界还不清晰。二是从历史发展阶段看，我国市场经济体制还不完善，有些审批事项现在还不能立即 取消或下放，需要伴随国家整体改革发展进程逐步推进。三是从 管理方式上看，一些地方和单位受传统管制型体制的影响，存在 制度变迁的路径依赖，不敢轻易放松对行政审批的监管，怕出现 “一放就乱”的局面。三、关于进一步深化交通运输行政审批制度改革的思考和建议（一）加大力度取消下放审批事项，是深化交通运输行政审批制度改革的关键环节。一方面继续精简和下放行政审批事项。 下一阶段，部应当统筹考虑推进全行业简政放权工作。特别是要 对目前改革中的盲区进行研究，提出清理方案。另一方面进一步 做好取消下放审批事项承接落实工作。为有效解决“中梗阻”的 问题，各级交通运输部门应当进一步加强沟通、上下联动、紧密 衔接、整体推进。（二）规范行政审批运行机制，是深化交通运输行政审批制 度改革的重点内容。一是推行行政管理权力清单制度。当前，建 议以推行行政审批权力清单制度为切入点，逐步扩大至包括行政 审批在内的所有行政权力领域。二是规范行政审批行为。对许可 事项实行案件化管理，建立许可事项文书档案，严格按照法定条件对审批事项进行审查，严格规范行政审批自由裁量权。三是优 化行政审批流程。减少前置审批条件，取消没有法定依据、自行设定的前置审批条件和重复性的前置预审。完善部门协商办理机制，尽最大限度简化审批手续、缩短审查时限。四是创新行政审 批服务方式。建立健全行政审批公开制度，实行网上公开申报、 受理、咨询和办复，编制标准化的办事指南和审批业务手册并予 以公开。五是加强对行政审批权力运行的监督问责。将职能转变、 行政审批改革工作纳入绩效考核、年度考核和执法评议考核的范 围。强化行政问责，建立审批工作的过错认定标准和责任追究机 制。（三）加强事中事后监管，是深化交通运输行政审批制度改 革的核心任务。一是加强市场监督执法。建立科学监管的规则和 方法，完善日常监督检查制度。严格依照法定程序执法。二是强 化依据标准监管。加快健全交通运输标准体系，推进国家标准、 行业标准、地方标准、企业标准的协调发展和有效实施。三是广 泛运用科技手段实施监管。加强现场电子取证和检测设施建设， 积极推广非现场执法方式。四是建立守信激励和失信惩戒机制。建立和完善交通运输信用考核评价标准，创新信用考核评价机 制，健全信用考核评议体系。（四）推动职能转变、促进法治政府部门建设是深化交通运 输行政审批制度改革的根本目标。一是优化职能配置。按照转变 政府职能、行政审批事项调整后确定的职责情况，对职责重新进 行梳理，建立完善有效履职机制。二是切实强化法治思维和法治方法。坚持和完善各级交通运输部门领导干部集体学法、法制讲座、法律培训制度。改革和完善党政领导班子和领导干部政绩考核指标体系。三是加强制度建设。及时修订完善现有法律法规，科学合理界定交通运输政府部门的职责权限。加快完善综合运输 法规体系，着力建设完善统一的制度体系。四是严格规章和规范 性文件管理。做好规章、规范性文件起草审核和备案监督工作，建立健全规范性文件合法性审查制度、定期清理制度、有效期制 度。五是加强对行政权力的监督制约。建立有效的科学民主决策机制，坚持重大行政决策合法性审查和集体讨论决定制度。健全 交通运输政府部门信息公开工作机制。完善交通运输政府部门层 级监督制度。XX行业精神的实践探索和理论思考多年来，XX发展实践铸就了“献身、负责、求实”的XX行 业精神，它既始终保持着反映XX行业特征的相对稳定的文化取 向，又要求逐步提升能切合时代脉搏的新的价值内涵。在防汛抗 旱的紧要时刻，在抗震救灾的生死关头，在XX建设、管理和改 革的各个关键岗位，广大XX干部职工以自己的实际行动弘扬、 彰显、塑造、诠释XX行业精神，并不断赋予其新的内涵。实践证 明：“献身、负责、求实”的XX行业精神是社会主义核心价值体 系在XX行业的生动体现，是引领和推动XX事业发展的基本思想 准则和强大动力。一、XX行业精神与社会主义核心价值观XXXX年初，XX部党组经过慎重研究，决定将“献身、负责、 求实”作为引领全行业职工牢记使命、担当责任、推动工作的行 业精神。“献身”，就是XX人献身事业、服务人民、报效祖国的 胸怀和情操。作为XX人必须在人民生命财产受到洪水、台风等 自然灾害威胁的关键时刻勇于挺身而出，在遇到各种自然灾害的 风口浪尖上敢于生死搏击，在建设XX、服务人民的平凡岗位甘 于默默奉献。“负责”，就是XX人对国家、对人民、对历史高度 负责的态度和品质。作为XX人必须戒慎恐惧、如履薄冰、严谨 扎实地勘测好每一个数据、设计好每一个项目、建设好每一项工 程，干好每一件事情，履行好每一项职责，努力创造经得起历史检验、经得起大自然考验的业绩。“求实”，就是XX人实事求 是、求真务实的工作作风。作为XX人必须深入基层，深入实际， 了解国情，体察民情，熟悉水情，使XX永远造福于人民，为国民 经济社会发展提供水资源保障。“献身、负责、求实”的XX行业精神，凝练而厚重，质朴而 大气。作为XX人面对XX实践的基本态度和根本立场，它具有以下几个特点：第一，它是在长期治水实践过程中，所有从事水事活动的人所形成的主导价值理念，它在水事活动中处于主导、统 摄或支配地位，是为广大XX干部职工所普遍接受、认同的价值 理念。第二，作为水文化形态的重要组成部分，它是各级水行政部门和XX系统各级党组织在行业内、甚至社会上予以倡导、宣 传，并对所有XX职工进行教育的主流思想意识。第三，它是各 级水行政机关、涉水事务部门以及社会团体自觉地、广泛地用来 发挥团结群众、凝聚民心、形成舆论、教育职工等重要作用的思想武器。第四，它是广大XX干部职工在工作实践中具有根本性、 普遍性、广泛社会性和主导性意义的价值目标和价值尺度。XX事业作为中国特色社会主义伟大事业的重要组成部分， XX行业精神的实质是社会主义核心价值体系与XX行业工作实 际、XX行业优秀传统与XX干部职工职业要求和行为准则的有机 结合。践行和弘扬XX行业精神既是XX行业学习践行社会主义核 心价值体系的必然要求、必须途径，XX行业精神的丰富和发展 又是XX行业学习践行社会主义核心价值体系的有效载体、重要成果。在新时期大力弘扬XX行业精神，就是要坚持我们党的指 导思想和根本价值取向，始终用社会主义意识形态占领XX行业 思想文化阵地；就是要与全党全国人民形成统一意志，为中国特 色社会主义伟大事业共同奋斗；就是要激发XX干部职工为国家 富强、XX事业繁荣昌盛牺牲奋斗的动力，把智慧和力量凝聚到 推动XX科学发展和谐发展上来；就是要继续保持和弘扬XX行业 的优秀传统和良好形象，对全社会进一步巩固共同理想信念、形 成良好道德风尚发挥重要示范和促进作用。在凝练社会主义核心 价值观与构建社会主义核心价值体系的过程中，XX行业精神与 社会主义核心价值观的关系，必须要讲三句话：一是凝练XX行 业精神是凝练社会主义核心价值观的有益尝试；二是XX行业精 神是社会主义核心价值观在XX行业的具体化；三是弘扬XX行业 精神是学习践行社会主义核心价值观的有效抓手。二、XX行业精神提出的实践基础和时代背景任何一种崇高精神的孕育，总是有着深刻的历史背景。正如 恩格斯在《反杜林论》中指出：“思维永远不能从自身中，而只 能从外部世界中汲取和引出这些形式。”“献身、负责、求实” 的XX行业精神同样也是XX人在长期的治水实践中集中显现出 的精神品质的升华。（一）XX工作的基本特征是XX行业精神提出的现实基础。XX 行业工作与其他行业相比有其自身特点：第一，艰苦性。XX工 作要驯服洪水、避让台风、疏浚河道、防治山洪泥石流等，这就决定了越是危险的时刻，XX工作者就必须冲向危险的地方。第 二，公益性。水是生命之源、生产之要、生态之基，XX事业事关 经济安全、生态安全和国家安全。这样一个鲜明的公益性行业， 要始终关注公共利益，作为从业人员没有一种无私奉献的精神， XX事业就无法得到持续稳固的发展与繁荣。第三，重要性。水 安则邦安，水兴则邦兴，XX是功在当代、利在千秋的事业。作为 XX人，只有牢牢把握XX工作的责任和使命，才能使XX支撑经济 社会的发展，保护国家和人民生命财产的安全。第四，复杂性。 XX是一门受自然条件变化最大的科学。大自然的变化无穷，就 决定了XX工作的复杂性。由于XX工作的以上特点，就决定了XX 人必须以勇于献身和无私奉献的精神冲锋在人民最需要的地方， 以高度负责和严谨的科学态度把握好大自然的规律，以脚踏实地 和求实的工作作风做好每一项XX工作，让XX造福于民。（二）XX系统的优良传统是XX行业精神提出的文化底蕴。XX 在我们这个以农为本的文明古国有着深远的历史。大禹为治理洪 水，“劳身焦思，闻乐不听，过门不入，冠挂不顾，履遗不蹑（ni è）”，把自己的全部心身都奉献给了治水事业。在治水过程中， 他亲操橐（tuó）耜（sì），率众“导川夷岩”，“行山表水， 定高山大川”，因势利导治理洪水，可见他负责的态度和求实的 作风。李冰父子，为消除岷江水患，励精图治，艰苦奋斗，科学 规划，成就了都江堰。潘季驯４次出任总理河道，一生治河，离 职前仍对神宗皇帝说：去国之臣，心犹在河。李仪祉为我国培养了大批XX建设人才，并亲自主持建设陕西泾、渭、洛、梅四大惠 渠，弥留之际仍期盼后起同人，继续致力XX工程。还有史禄修 灵渠，郑国修郑国渠，王景治黄河、马臻开鉴湖、西门豹治邺凿 十二渠等等，他们以矢志不渝的精神、艰苦奋斗的作风、造福天 下苍生为己任的理念、尊重自然规律的智慧流传千古，不仅对XX 事业的发展作出了重大贡献，而且给后人留下了弥足珍贵的精神 财富，形成中华民族治水传统的优秀价值理念。（三）XX洪水的深刻反思是XX行业精神提出的历史机遇。 XXXX年，我们虽然夺取了抗洪抢险斗争的伟大胜利，但是也引 起了XX人的深刻反思。总结’XX洪水经验教训，时任国务院副 总理的**同志送给即将上任XX部部长的汪恕诚同志六个字 “献身、负责、求实”。献身、负责、求实深刻揭示了XX人抗战 洪水的奋斗精神，为XX发展实现从传统XX向现代XX、可持续发 展XX转变提供了历史机遇。（四）XX事业的跨越发展是XX行业精神提出的时代呼唤。XX 大水之后党中央、国务院高度重视XX工作，江zm、李鹏、朱镕 基、**等党和国家领导人对XX先后作出了一系列重要指示， 及时作出了灾后重建、整治江湖、兴修XX的重大决策。全社会 对水的认识、治水思路、XX工作重点发生了重大转变，人们越 来越深切地认识到水资源对经济社会发展的极端重要性，水的忧 患意识大大增强，全国XX系统进行了现代XX、可持续发展XX的 积极探索，治水思路发生了深刻转变。XX的发展和改革实现一系列重大跨越，以大江大河堤防为重点的防洪工程建设、病险水 库除险加固、解决人畜饮水困难、大型灌区节水改造等取得历史 性突破。在XX事业快速发展、跨越发展的关键时期，以什么样 的价值判断来指导XX的各项工作，培育和塑造新时期XX人的价 值理念，为提出“献身、负责、求实”的XX行业精神提供了时代 呼唤。三、XX行业精神在实践中不断丰富和发展“献身、负责、求实”作为XX行业发展的宝贵精神财富，不 仅不会因为时间的推移和环境的改变而失去其价值，而且伴随着 XX事业的发展日益展现出其与时俱进的精神风貌。（一）大规模的XX建设为XX行业精神的丰富和发展提供了广 阔空间。新中国成立后，党中央国务院大力加强农田XX建设和 水资源合理利用，逐步建成了以XX为主要支撑的农业生产体系 和以水资源有效配置的水资源管理体系。全国共建成 万座各类 水库、 多万公里的江河堤防、 处万亩以上灌区，完成 座大 中型及重点小型病险水库除险加固，全国农田有效灌溉面积达到 万公顷，全国XX工程年供水能力超过 亿立方米。大规模的XX 建设任务对广大XX干部职工的素质、能力和作风是一种全面的 考验，也为丰富和发展XX行业精神提供了广阔空间。（二）英雄辈出的先进典型为XX行业精神的丰富和发展提供 了宝贵资源。不同时期的先进典型是引导我们走向文明进步的最 有感召力的路标。他们的崇高理想、高尚情操、浩然正气和精神风貌不断地丰富和诠释XX行业精神。多年来，我们先后推出了 汪洋湖、高安泽、何贵平、张宇仙、谢会贵、崔政权、曹述军和 XX抗震救灾先进集体等一大批践行“献身、负责、求实”XX行 业精神的先进典型。通过挖掘典型人物的理想信念和力量源泉， 不断丰富和发展XX行业精神的内涵。（三）群众性文明创建活动为XX行业精神的丰富和发展提供 了重要载体。XX系统大力加强精神文明建设，水行政机关、事 业企业单位和农村水电站（所）、水文站、建设工地、灌区等基 层单位把弘扬和践行XX行业精神作为创建文明单位的重要内 容，作为创建活动的重要考核指标，用XX行业精神引导广大XX 干部职工树立正确的世界观、人生观、价值观，把正确的价值观 念、价值取向转化为广大XX干部职工的精神信仰和自觉追求。 同时，XX系统大力宣传文明单位的先进经验，充分挖掘、全面 展示先进典型的思想内涵和精神风采，树起一面旗帜，倡导一种 导向，使之成为传播社会主义核心价值观、XX行业精神的重要 载体。（四）水文化的发展繁荣为XX行业精神的丰富和发展提供了 丰厚土壤。XX行业精神来源于中华民族优秀传统文化，凝炼于 中国千百年治水实践，是水文化精神形态最重要的体现。XX部 党组高度重视水文化建设，XXXX年，在济南召开首届中国水文 化论坛，开启了水文化建设的崭新篇章。党的十七届六中全会后， XX部党组制定了贯彻落实党的十七届六中全会精神的意见，出台《水文化建设规划纲要》。连续多期举办XX系统水文化建设 专题培训班、全国XX系统首届水歌曲大赛、纪念建党XX周年征 文及朗诵大赛、中国作家行走江河看XX系列活动、《水之韵》《水之颂》《水之行》等水文化建设丛书策划出版发行、“党旗 飘过XX年”诗歌朗诵会、“放歌XX”优秀水歌曲展演、大禹文 化论坛等等一系列的水文化建设实践，营造充满活力的文化氛 围，丰富和发展了XX行业精神。四、弘扬践行XX行业精神的深刻启示多年来，伴随着XX事业的蓬勃发展，“献身、负责、求实” 的XX行业精神已深深融入XX干部职工团结奋斗、共克时艰的生 动实践，已经成为XX干部职工的行为遵循。回顾XX事业与XX行 业精神相辅相成发展的历史进程，从中可以得出许多深刻的启 示：第一，XX行业精神作为长期在治水实践中形成的价值理念的 集大成者，起着引导XX人走向文明、走向科学的价值导向作用， 始终是引领治水思路发展进步的精神旗帜。从控制洪水向管理洪 水转变、从供水管理向需水管理转变、从水土流失重点治理向预 防保护、综合治理、生态修复相结合转变，从水资源开发利用为 主向开发保护并重转变，从工程XX到资源XX，从传统XX到可持 续发展XX，XX事业进步的持续前进性和不可逆转性，固然有多 方面的因素，是多种历史作用耦合的结果。但不可否认XX行业 精神以其对社会发展、人民愿望和行业价值追求的集成凝炼，以其对XX事业发展规律的深刻认识，为可持续发展治水思路奠定 了思想根基，为现代XX事业开拓前进树立了精神旗帜。第二，XX行业精神作为广大XX干部职工的共同价值追求，对 XX干部职工献身使命履职尽责有着巨大的导向、激励和凝聚作 用，始终是激励人们开拓奋进的力量源泉。近年来，我国洪涝干 旱台风灾害多发频发重发，灾情之重历史罕见，救灾难度前所未 有。在党中央、国务院的坚强领导下，国家防总、XX部和地方各 级党委政府坚持以人为本、科学防控，广大军民携手并肩，战胜 了一次次水旱灾害，有效应对了一个个台风袭击，最大程度地减 轻了灾害损失、保障了人民群众生命财产安全。特别是经过艰苦 卓绝的努力，夺取了汶川XX抗震救灾斗争的重大胜利，妥善化 解了唐家山等堰塞湖风险，圆满完成舟曲泥石流清淤疏通任务。 在重大灾害和急难险重任务考验面前，正是这样一种精神激励和 引导XX系统广大干部职工挺身而出，抗灾争先进、抢险当先锋， 谱写了一曲曲感天地、泣鬼神的壮美华章。第三，XX行业精神作为体现人类治水文明发展和进步要求的 先进的价值理念，对XX事业起着重要的推动作用，始终是XX改革 发展必须坚守的灵魂和根本。新中国成立以来，我国共建成江河 堤防近XX万公里，水库 万座，重点蓄滞洪区 处；全面实施 病险水库除险加固、中小河流治理和山洪灾害防治等防洪薄弱环 节建设；兴建了大量蓄引提工程和水资源配置工程，XX工程年 供水能力超过 亿立方米，解决了X亿多农村居民的饮水安全问题；初步形成以农田XX为重点的农业基础设施体系，有效灌溉 面积达到 万公顷，实现了粮食产量“九连增”；治理水土流失 面积 万平方公里，年均减少土壤侵蚀量XX亿吨以上；全国水 电装机容量达到 亿千瓦，通过发展农村水电累计解决了 亿多 无电人口的用电问题。在XX事业快速发展的过程中，广大XX干 部职工坚持以“献身、负责、求实”的行业精神来确立理想信念、 引领价值追求、激发创造激情，XX行业精神以其强大的引领功 能、激励功能、凝聚功能，为XX事业不断开创新局面、夺取新胜 利发挥了思想保证、精神动力和道德支撑的重要作用。第四，XX行业精神作为对XX人的价值追求，在XX人的一切活 动中具有重要的行为规范作用，始终是引领行业行为走向的光辉 灯塔。多年来，根据XX工作新形势新任务，XX人以保障和改善 民生为根本，着力解决涉及人民群众切身利益的XX问题，构建 保障民生、服务民生、改善民生的XX发展格局；以全面建设小 康社会为目标，坚持不懈加强XX基础设施建设，着力提高XX支 撑和保障能力；以加快经济发展方式转变为主线，以占世界平均 水平 %的人均综合用水量保障了国民经济X倍于世界经济平均 增长率的高速增长，着力保障水资源可持续利用；以改革创新为 动力，从根本上解决制约发展的深层次矛盾和突出问题，着力构 建有利于XX科学发展的体制机制；以政府主导社会协同为保障， 着力巩固团结治水合力兴水的良好局面。回顾XX事业的发展历 程，我们可以清晰地看到，我们所谋划的一切工作思路、所推进的各项工作、所实施的各项重大项目，都体现了一种基本的价值 取向、价值规范，即“献身、负责、求实”的XX行业精神。XX 行业精神引导XX人从国家利益全局高度，以对人民、对历史、 对国家高度负责的意识，一切从实际出发，推动XX事业跨越发 展。第五，XX行业精神作为先进水文化的核心，在干部职工成长 成才中具有重要的教育和引导作用，始终是XX行业干部职工成长 成才的基本遵循。广大XX干部职工是XX事业改革发展的推动 者。XX行业精神作为XX人的理想信念、精神追求和道德准则， 不仅告诉XX干部职工应该追求什么，而且也引导大家怎样去追 求。多年来，坚持践行XX行业精神与社会主义核心价值体系教 育相结合，引导干部职工在纷繁复杂的社会现象和价值观念中分 清是非、辨别良莠，校正人生目标，坚守正确的理想信念和道德 情操，巩固XX人团结奋斗的共同思想基础，把XX行业精神作为 XX干部职工保持政治立场坚定和思想道德纯洁的“主心骨”。 坚持践行XX行业精神与日常思想政治工作相结合，突出做好形 势政策的宣传解读，宣传实现XX可持续发展的美好前景，不断 增强XX干部职工时不我待的紧迫感、舍我其谁的使命感、勇挑 重担的责任感，把XX行业精神作为团结和鼓舞XX干部职工积极 投身XX宏伟实践的“发动机”。坚持践行XX行业精神与大规模 干部职工培训相结合，锻造XX干部职工的意志品格，引导干部 职工的创新思维，提高干部职工的业务技能，把XX行业精神作为XX干部职工提高素质、建功立业的“助推器”。在XX行业精 神的感召和激励下，一大批优秀XX人才脱颖而出，在防汛抗旱、 XX工程建设、科学研究等急难险重任务中发挥了重要作用，为 加快推进XX改革发展提供强大的智力支持和人才支撑。农民收入增长政策效应研究“三农”问题的核心是农民问题，农民问题的核心是农民增 收。农民收入上不去，不仅影响农民生活水平的提高，制约农村 经济社会发展，还关系到能否实现全面建设小康社会的整体目 标。农民收入增长的政策依赖性很强。对促进农民收入增长的政 策进行分析研究，具有重要的现实意义。一、农民收入增长历程（一）改革开放XX年农民收入增长情况改革开放以来，农村居民收入水平连续跨越几个台阶，实现 快速增长。XXXX-XXXX年，农民人均纯收入由 元提高到 元， 年均增长XXX%，扣除物价因素，年均增长 %。XXXX年农村 居民食品消费支出占消费总支出的比重为 %(国家统计局， XXXX)，按照联合国标准，已进入相对富裕（XX%-XX%）水平。（二）农民收入结构的新特点经过三十多年的改革发展，农民收入结构呈现新特点：一是家庭经营收入比重大幅下降。XXXX年农村居民家庭生产经营纯 收入人均 元，在农民人均纯收入中所占的比重为 %(国家统计局，XXXX)，比改革开放初期下降了近 个百分点。二是工资 性收入比重稳定上升，成为农民增收的重要来源。XXXX年农村 居民的工资性收入人均 元(国家统计局，XXXX)，在农民人均纯收入中所占的比重为XXX%，比上世纪XX年代初期提高了多个百分点。三是现金收入比重不断增长。XXXX年农民总收入元，其中现金收入 元，占总收入 %，比XXXX年提高约 个 百分点（见表X）。四是转移性收入从无到有持续增加，而财产 性收入比重持续维持低位。至XXXX年，转移性收入占农民人均 纯收入 %；而从XXXX年到XXXX年，财产性收入占农民人均 纯收入比重波动较小，平均约仅为 %。（见表X）二、改革开放以来农民收入增长的政策评价农民收入的大幅增长与国家政策影响密不可分。改革开放以 来，国家采取了一系列政策措施，有力促进了农民收入的增长。 按照途径及机制的差异，大体可把增收政策分为两类：直接促进 农民增收的政策和间接促进农民增收的政策。（一）直接增收政策见效快，但效用期短，不可持续直接增收政策通过价格调整、财政补贴调整、税费调整等外 围手段，直接促进农民收入增长，主要包括各项农产品价格政策、 各种补贴政策、农村税费方面的政策等。直接增收政策往往对农民增收起到立竿见影的效果。纵观农 民收入增长历程，每次农民收入的大幅提高都伴随着农产品价格 的提高。XXXX-XXXX年间国家大幅提高粮棉油等大宗农产品价 格，农民收入年增长率高达 %；XXXX-XXXX年间国家曾三次 大幅度提高粮食、棉花等农作物的收购价格，农民人均纯收入增 长了 倍；而XXXX-XXXX年农民收入增长受阻期间也正是农产 品价格下跌时期。税费政策也对农民收入有直接影响，以农业税为例，XXXX年全面取消农业税后，与取消前的XXXX年相比， 农民每年减负总额超过XXXX亿元，人均减负XXX元左右。直接增收政策虽然见效快而且直接，但效用期短。单纯以直 接增收政策促农民增收不具有根本性，也不可持续，原因在于， 直接增收政策没有解决我国“三农”体制机制不健全、科技落后、 资源不足等深层次矛盾。有研究表明，单纯的农业税减免政策对 农民增收的长期效应是递减的。从我国农民收入变化的历史看， 直接增收政策的效用期一过，农民增收即放缓。例如，农民收入 在改革开放初期（XXXX-XXXX）高速增长之后，随即增速下降， 在九十年代中期（XXXX-XXXX）出现高增长后，随即进入低速 增长期甚至出现下滑（XXXX-XXXX）。（二）间接增收政策着眼于解决“三农”问题根本矛盾，因 而具有根本性和长效性，但难度大，周期长间接增收政策从强基础、调结构等方面，解决“三农”问题 深层次矛盾，间接促进农民收入增长，主要包括城乡一体化政策、 农村土地政策、农业生产结构和经营体系调整政策、农业基础设 施建设政策、劳动力流动政策、农民教育培训政策等。间接增收政策往往针对我国“三农”问题深层次矛盾，做出 相应调整和部署，因而更具有根本性、长效性。改革开放以来， 我国农业结构一直处于调整之中，已经打破了改革前的凝固性， 一定程度上改变了过去高度单一和效率低下的结构模式。考察XX多年农村改革的历史，诸如家庭承包制的普遍推行，乡镇企 业的异军突起，劳动力的大规模流动，产业化的蓬勃发展等，已 成为农村经济发展和农民增收的重要和稳定支撑。但是通过间接增收政策促进农民增收，难度大、周期长。比 如，XX世纪XX年代初，我国提出了发展“高产、优质、高效” 农业的农村工作指导思想。但当时的结构调整是在局部地区和部 分产品过剩情况下进行的，加之农产品价格指数不断升高（政府 于XXXXXXX年两次大幅度地提高了粮食价格），使得结构调整 的进展与巨大的增产效果相比，显得十分有限，没有改变追求产 量目标的结构特点，并最终导致了农产品供给的普遍过剩，使得 结构问题全面凸显出来，如农产品品质差，畜牧业发展滞后，加 工转化程度低，区域结构不合理等。三、农民增收政策走向与趋势判断（一）“三农”政策走向经过这些年的不懈努力，我国农业农村取得了长足发展，农 民收入持续较快增长，生活水平显著提高，已经初步形成了强农 惠农富农的政策体系，基本建立起符合统筹城乡发展要求的制度 框架，进一步探索和拓宽了适合我国国情的农业农村发展道路。 但应该看到，当前我国现代化建设中最薄弱的环节仍然是农业现 代化滞后，经济社会体制中最突出的矛盾仍然是城乡二元体制障 碍明显，全面建成小康社会进程中最严重的制约仍然是城乡发展 差距和居民收入分配差距过大。针对“三农”问题的深层次矛盾，党的XX大强调要“促进工 业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”，明确“城乡发 展一体化是解决‘三农’问题的根本途径”。XX届三中全会进一 步明确了七个方面的农业改革措施：一是坚持完善改革农村土地 制度，核心是稳定土地承包关系，引导土地有序流转，保障农民 的土地财产权益；二是构建新型的农业经营体系，核心是坚持家 庭经营的基础性地位，培育多元化的经营主体，发展多种形式的 规模经营；三是健全农业的支持保护体系，核心是完善农业补贴 制度，健全农产品价格形成机制，完善主产区的利益补偿机制； 四是加强农村的金融保险支持，核心是创新农业的抵押担保体 系，引导规范农民合作社开展信用合作，完善农业的保险制度； 五是健全城乡发展一体化体制机制，核心是推进城乡要素平等交 换，农业转移人口的市民化，城乡基本公共服务的均等化；六是 促进农业的可持续发展，核心是节地节水、治理面源污染、发展 生态循环农业，推动机制创新；七是积极推进农业对外开放，核 心是统筹利用两种资源、两个市场，农业也要“走出去”。中央 突出强调促进“四化同步”和“城乡发展一体化”，着眼点就是 要夯实农业基础、补上农业现代化这个短板，加快推进体制机制 改革，从根本上破除制约“三农”发展的瓶颈，释放农业发展潜 力，形成更加健康、开放和可持续的农业格局。总体来讲，在今后一段时期，确保国家粮食安全和重要农产 品有效供给将是农业政策的直接目标；促进农民增收、缩小城乡收入差距，将是农业政策的战略目标。着力于调整“三农”深层 次矛盾的间接增收政策，如改革完善农村土地制度、创新农业生 产经营体制机制、积极统筹城乡一体发展、推进农业可持续发展 和农业对外开放等，将进一步深入和强化，进入实质性攻坚阶段； 着力于完善农业补贴、农业保险制度，健全农产品价格形成机制 的直接增收政策将继续推进和完善。（二）农民收入增长趋势在未来几年，直接和间接增收政策双管齐下，农民收入预计 将有大幅提高。经营性收入将显著增加现代农业需要与之相适应的经营方式。XX届三中全会明确 提出，要构建新型农业经营体系，其核心是坚持家庭经营的基础 性地位，培育多元化的经营主体，发展多种形式的规模经营。家 庭经营的基础性地位不变，新型经营主体将被培育。政府不仅将 引导一般农户提高集约化、专业化水平，还将扶持联户经营、专 业大户、家庭农场等多种形式规模经营，着力发展农民专业合作 和股份合作，培育壮大龙头企业，发展多元服务主体，壮大集体 经济实力，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型 农业经营体系。新型农业经营体系的建立，将有效解决我国农业 劳动力结构性短缺、集约化规模化水平偏低、农业生产组织化偏 低、农业社会化服务不足等矛盾，充分体现发展现代农业的客观 要求，是应对当前我国农业经营方式面临新挑战的有效举措，将极大地释放农业发展潜力，显著提高农民的经营性收入。 工资性收入将继续增长 一方面，城镇化将被深入推进，将有更多农民进城，更深地融入城市生活。XX大报告将城镇化作为“全面建设小康社会的 载体”之一，要求推动“城镇化和农业现代化”相互协调。我国 的城镇化将进入快速和深入发展阶段，国家将继续把人口城镇化 作为重要任务，促进更多农民向城镇转移，推动农民市民化。另 一方面，收入分配将向农民倾斜。XX大提出初次分配和再分配 都要兼顾效率和公平，再分配更加注重公平，要调整国民收入分 配结构，在初次分配和再分配中向农民倾斜，要促进农民工工资 稳步提高，着力扩大非农就业增收空间。工资性收入将继续增长。财产性收入将大幅增长在国家政策推动下，农民的财产性收入将成为农民收入的又 一增长点。XX届三中全会提出，赋予农民更多财产权利。要“保 障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农 民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权； 保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干 试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农 民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场，推动农村 产权流转交易公开、公正、规范运行。”农民将享有对集体资产 股份的占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权，不因户籍 的转变被剥夺其在原有集体的收益分配权。集体经济组织的股份将不随人口增减而变动，维护现有持股成员的稳定，实行静态管 理。转移性收入将持续增加XX届三中全会在提出“推进农业转移人口市民化，逐步把 符合条件的农业转移人口转为城镇居民”的基础上，进一步提出 “稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，把进城落户农民 完全纳入城镇住房和社会保障体系，把在农村参加的养老保险和 医疗保险规范接入城镇社保体系”。政府将为包括农村居民在内 的全部社会成员提供基本的、与经济社会发展水平相适应的、能 够体现公平正义原则的大致均等的公共产品和服务，包括：基本 民生性服务，如就业服务、社会救助、养老保障等；公共事业性 服务，如教育、卫生、文化、科技等；以及生态环境等公益基础 性服务和社会治安、生产安全等公共安全性服务。随着农村教育 医疗事业的逐步发展完善，和城乡社会保障一体化的深入推进， 将有更多农民被纳入社会保障体系，享受到更多的公共服务和国 家福利待遇，获得更多转移性收入。另外，土地制度改革也有望 为农民带来一定转移性收入。回首过去，我国农业农村发展取得了巨大成就，实现了历史 性跨越，在中华民族发展史上写下了浓墨重彩的一页。展望未来， XX大和XX届三中全会为“三农“改革提出了宏伟目标，指明了 前进方向，描绘了光明前景。在党中央的正确领导下，在“三农” 工作者的辛勤努力下，中国农业一定能攻坚克难、突破瓶颈，实现质的飞跃。留住我们的文化基因我国戏曲剧种数量曾经多达XXX种，随着我国从传统社会 向现代社会，从农业社会向工业社会的转型，传统戏曲艺术处境 艰难，一些剧种淡出了人们视线，社会各界要求国家重视戏曲、 保护剧种的呼声越来越强烈。为此，从XXXX年X月开始，文化 部艺术司会同中国艺术研究院等单位，历时一年，在全国范围内 对戏曲剧种的数量及演出现状开展了调查。调查采取抽样、实地 调研、问卷普查方式进行，还多次召开研讨会，邀请国内戏曲界 权威专家予以遴选甄别。这一调研结果尊重了历史、吸收了剧种 研究最新成果，纠正了一些错误观念，为进一步保护和扶持戏曲 艺术摸清了家底，得到了戏曲界的普遍认可。一、全国戏曲剧种基本状况戏曲剧种是根据各地方言语音、音乐曲调的异同以及流布地 区的不同而形成的各种中国戏曲艺术品种的统称。剧种的形成与 方言、作品、人才等艺术因素，与行政力量的扶持保护与否，都 有直接的关系。目前，对于表演、声腔发展到什么程度才能成为 剧种，有多大差异才能区分不同剧种，判断剧种存亡的标准是必 须有能演出整场大戏的国有或民营院团，还是只要有民间班社不 定期演出即可，学术界尚无定论。近年来，由于非物质文化遗产 保护工作的宣传发动，各地政府对地方性文化越来越重视，戏曲 志书中没有记载的，与已有剧种、曲艺、歌舞等难以区分的艺术形态，纷纷以剧种的姿态出现在公众视野。《中国大百科全书·戏 曲曲艺卷》中统计，全国剧种为 个。XXXX年开始编纂、XXXX 年出版的《中国戏曲志》收集了各地、各民族剧种 种（原说法 种有误）。XXXX年，文化部民族民间文艺发展中心牵头开展了 全国戏曲剧种调研，各省、自治区、直辖市艺术研究院（所）积 极配合开展了较为详细的专题调研。本次调研，为了与非物质文 化遗产工作相衔接，只要有民间班社演出，即认可该剧种。同时， 为了保持稳定，基本上以《中国戏曲志》和XXXX年各省市区的 调查为参照。调查显示，全国现存剧种 种（木偶、皮影不包含 在内），大约个剧种经常参加全国性艺术活动， 个剧种只有X 家院团或班社保持演出。各省（自治区、直辖市）剧种数量有增有减，以减少为主此次调查共 个省（自治区、直辖市）， 个减少， 个增 加，持平。上海、河北剧种数量减少最明显。上海，原来有 个 剧种，现在只有X个，河北省原有 个剧种，现在只有 个。剧种增加的主要原因是，近年来非物质文化遗产保护工作开 展以后，保护和弘扬民族文化的意识逐步普及，地方政府认识到 戏曲艺术对于传统文化的重要性，将其作为地方文化名片予以保 护，一些曾经沉寂的剧种得以恢复。国家现已公布了三批国家级 非物质文化遗产名录， 种剧种入选国家级名录， 种入选省级 名录。比如，浙江的桐乡花鼓戏在XXXX年恢复，湖北的堂戏、 柳子戏、灯戏、文曲戏在XXXX年恢复。泗县姚剧，XXXX年之后后继乏人，XXXX年即无统计，本次调查得知，安徽省正在抢 救恢复该剧种。剧种减少的原因是多方面的。主要有这三个：第一，方言的 减少。戏曲剧种的形成与方言有极大关系。近年来，由于普通话 的推广普及，交通的便捷，人们生活交流圈的扩大，方言差异逐 渐缩小，客观上弱化了戏曲生存的土壤。第二，电影、电视的兴 起与互联网娱乐方式的多元化，使戏曲艺术受到了前所未有的冲 击。第三，原有的戏曲剧种分类较为细碎，近年来，逐渐归并、 统一，并在政府部门和学术界得到认可。例如昆曲，在《中国戏 曲志》中，分为北方昆曲、昆剧、湘昆、温州昆剧、金华昆剧、 宁波昆剧 种。文化部实施了“国家昆曲艺术抢救和保护与扶持 工程”之后，举办了剧目展演、演员比赛、进校园演出等活动， 现有X个团都参与其中，因此，本次调研，将昆曲认定为 个剧 种。戏曲剧种从诞生起，就与方言、地域有着天然的联系。很多 戏曲的声腔、表演之间既有区别又有包容和相同之处。随着社会 的发展进步，剧种之间的交流、融合、趋同是不可避免的，特别 是当这一剧种缺乏代表性人物和显著特征之后。XXXX年前后， 我国创建了XX个剧种，学术界称之为新兴剧种。随着时代变迁 和社会变化，这些历史短、积累剧目少的剧种明显衰退。XXXX 年学术界就新兴剧种开会时有XX个剧种代表参会，XXXX年，再 次开会时只有XX个剧种代表参会，表明能正常演出的新兴剧种只剩陇剧、吉剧等十来个剧种。剧种流布的范围严重萎缩戏曲剧种数量众多，但除了豫剧、秦腔、川剧、黄梅戏、越 剧等大剧种外，多数剧种流布区域狭窄，一般只在本县，还有的 仅仅只在某一村寨流传。传统意义上的大剧种也在萎缩之中，比 如川剧以前流传于云、贵、川、藏多个省区，现在除XX、XX有 川剧团，XX遵义有X个川剧团，XX、XX都已经没有川剧演出。流布区域减少比较突出的剧种有河北梆子、评剧、大平调、 二夹弦、柳子戏、两夹弦和大弦戏。河北梆子XXXX年在河北、 XX、天津、山东、XX都有院团表演，现在XX、山东都没有该剧 种的演出。院团数量持续下降本次调研，将艺术院团分为国有院团、民营院团和民间班社 三类来统计。国有院团中包括事业体制院团和转制为企业的院 团。民营院团是指进行工商（或民政）注册的演出团体。民间班 社是指未进行注册登记、不定期开展演出活动的团体。以上三类 中只要有X家表演团体存在即认可该剧种。上世纪八九十年代，我国艺术院团数量众多，处于活跃度的 鼎盛时期。从那时起，艺术院团尤其是县级院团不断减少。吉林 省在上世纪八十年代初有戏曲艺术表演团体 多家，现有戏曲院 团 家（含两家民营院团）。五大剧种中，除了豫剧尚有约 家 国有院团、 多家民营院团之外，其他的如秦腔、川剧、越剧的国有院团数量均大幅度减少。八十年代XX的川剧团超过 家， 成都市每个区都有X家。现在，XX省只有 家国有川剧院团。黑 龙江曾是评剧北方地区发展的中心，最多时有 个评剧团。但现 在，只有黑龙江省评剧艺术中心X家专业院团，另有五六家综合 性艺术团体中包含评剧艺术形式。上世纪八十年代初期，浙江省 国有越剧团体为 多家，现在只有XX家，另有民营越剧院团 多 家。本次调研发现只有X家表演团体（含国有、民营及民间班社） 的剧种有XX个。有的剧种甚至没有独立建制，它们挂靠在其他 院团，但排演了完整剧目。个别剧种国有团体极少，而民营院团活跃。在这些地区，民 营院团客观上既肩负着丰富群众生活的重任，又担起了剧种保护 的职责。XX省共有 个剧种，本土剧种 个，莆仙戏、芗剧、高 甲戏、闽剧等都是流布区域狭小、国有院团数量有限的剧种。莆 仙戏只有莆仙戏剧院有限公司和仙游县鲤声剧团两个国有院团。 但是，另有一大批民营院团。XXXX年登记在册的民营院团有 个，季节性艺术团体不包括在内，年演出场次达 万场。高甲戏 现有X个国有院团和XXX个民营院团。二、剧种差异化发展原因调研组实地考察了XX、吉林、XX、上海等地艺术院团和艺 术院校，观摩了多场剧目演出，召开了多次关于艺术院团艺术生 产现状、艺术教育与艺术人才培养的座谈会，收到了 个省市自治区及部分地市级文化主管部门撰写的调研报告，以及各省现存 剧种剧团表、低于 个院团的剧种剧团详表等数千份表格。经过认真的甄别、梳理，我们感到，原有流布广、影响大的 大剧种艺术创作活力强，在国内外的舞台演出和社会上的影响力 不断扩大。这些剧种有的参加过全国地方戏（南北片）展演、有 的得到国家舞台艺术精品工程资助，如京剧、评剧、豫剧、越剧、 黄梅戏，以及昆曲、吕剧、蒲剧、川剧、吉剧、秦腔、曲剧、晋 剧、粤剧等XX多个剧种。梨园戏、陇剧、吉剧、滑稽戏、莆仙 戏、龙江剧等一些小剧种生命力顽强，推出了优秀作品、发展势 头良好。这之外，大部分剧种传承发展形势堪忧，剧院设施设备 陈旧、剧目创作乏力、人才青黄不接、演出市场低迷，较少进入 公众视野。虽然相关戏曲工作者兢兢业业、苦心坚守，但仍然无 力扭转戏曲发展的现状：有观众需求，但市场低迷、演出收入低。 有剧目演出，但紧密结合现代生活的新创排剧目少。这造成戏曲 工作者社会地位低，行业吸引力差，艺校生源严重不足，艺术人 才队伍后继乏人。为什么有的剧种发展活跃，整体表现突出，有的却逐渐式微 呢？根据调查情况分析，发展稳定的剧种，往往具有以下特点： 具有较强的艺术力量和技术力量 这些剧种积累的剧目比较多，特别是近年来排演剧目在全国有一定的影响；有若干特色鲜明、享有知名度和代表性的艺术家。受到各级政府比较多的关注和扶持文化部实施的“国家重点京剧院团保护和扶持规划”和“国 家昆曲艺术抢救、保护和扶持工程”，扶持院团整理、恢复和创 作上演了传统名剧和新编剧目，扶持人才培养和演出，取得了明 显成效。得到专门艺术活动或综合性重大活动的扶持国家舞台艺术精品工程、优秀保留剧目大奖评选和巡演、每 三年一次的全国地方戏（南北片）展演等项目的实施，中国豫剧 节、中国评剧节、中国黄梅戏艺术节等艺术活动，促进了各戏曲 剧种的剧目创作、人才培养、相互交流，也带动地方政府的积极 性。非物质文化遗产保护对于恢复排演传统戏，培养青年人才， 改善该剧种的舞台演出面貌，起到了一定程度的促进作用。实施惠民演出，激活戏曲演出能力XX、陕西等省已实施舞台艺术惠民演出，制定统一标准， 按照场次补贴演出院团。这极大地激发了院团的积极性。形式多样的宣传、多方面努力有效扩大了剧种的社会影响昆曲、豫剧的兴盛与名人带动、电视的广泛传播密不可分， 也与好的社会生态密不可分。以XX为例，领导重视，设立了创 作、演出补贴等专项资金，举办各种形式的人才培训班，有效提 高主创人员艺术水平。加上企业界有识之士积极支持、社会赞助 较多，数以百计的戏曲茶楼、电视擂台赛培养的戏迷多，使得XX 戏曲院团数量多、优秀人才多。以上种种共同形成了XX戏曲文化的沃土。大部分剧种仍然处于劣势的原因，除了前文所述的娱乐方式 的冲击、方言区域的减少外，还有以下几点：对戏曲剧种的重要性认识不足表演艺术现场演出的局限性决定了艺术院团应当有一定的 数量，要多种风格、流派共存，相互学习、观摩、切磋、交融、 竞争，相互促进，在数量的基础上自然而然地提高质量。而今院 团数量、从业人员的锐减，导致艺术创作能力衰退，剧种特色淡 化，基层院团参与全国性艺术活动的比重明显降低。戏曲艺术逐步退守农村市场在电视、电影、互联网等多种娱乐方式的冲击下，戏曲艺术 节节败退。根据文化部《中国文化文物统计年鉴XXXX》，戏曲 个院团（不含滑稽戏剧团）演出 万场，农村演出 万场，占 %。 国内观众 万人次，其中农村观众为 万人次，占 %。在城镇 化快速发展的现阶段，农村人口数量锐减，城市已经成为现代生 活的中心。戏曲也必须与时俱进，走向都市，吸引城市观众。艺术从业人员尤其是基层院团收入过低，难以吸引人才山东、湖北、陕西等多个省的报告反映，在农村演出的单场 演出收入为 元，个别省份申报为 元。从职业角度说，这一行 业已经不具备吸引力，直接导致艺术院校招生的艰难。学戏的人 越少，人才就越少，艺术院团就越感觉无人可用，从而形成恶性 循环。剧团基础设施陈旧，设备老化全国大多数院团没有固定的排练、演出场馆，近年来由于城 市改造、商业开发，很多剧场又遭流失。此外，剧团对音响、灯 光、乐器等设备要求较高，长年流动演出消耗较大，却得不到及 时添置和更新，演出质量因此大打折扣。三、关于剧种保护和发展的建议作为民族艺术的瑰宝，戏曲剧种随着社会生活的变迁、人民 生活娱乐方式的转变而发生相应的变化。从保护戏曲剧种的角度 来说，戏曲剧种不是越多越好，对于差异小、流布区狭小的剧种， 整合、归并，可能更有利于做大做强。当前，经过体制改革，作 为事业单位的戏曲院团数量已经很少，企业性质院团已成为保护 传承的重心。戏曲艺术正处于一个非常严峻的关头，亟需各级政 府关注并采取有力措施予以保护。推动剧种发展既要有长远的规划、顶层设计，也要找到推动 剧种发展的突破口。推动剧种保护发展，可从以下几方面看出：制定剧种认证制度和统计制度，摸清家底建议在中国艺术研究院设立剧种登记中心（可与戏曲研究所 两块牌子、一套人马），每一剧种经该中心审查认可后，报文化 部艺术司批准，向全社会公布。定期开展剧种剧团统计，及时掌 握剧种发展的动态。制定政策性文件扶持戏曲剧种发展调研出台全国性政策文件，对艺术创作和演出所必需的资金、排练场、剧场等条件提出明确的要求。 启动实施基层院团扶持计划 当前，超过半数剧种的演出主体是县级国有院团。从演出环节进行补贴，增加演职人员工资收入，提高从业人员的自豪感和 荣誉感，增强戏曲行业的吸引力，整体上优化戏曲艺术的生态环 境。丰富基层院团演出剧目，活态传承、发展创新为避免戏曲剧种成为博物馆艺术，兼顾戏曲院团多在基层， 自身缺乏创作能力这一现状，建议继续坚持传统戏、新编历史剧、 现代戏三并举原则，有计划地抢救、恢复、整理改编传统戏，条 件成熟后，移植排演优秀现代戏，促使老剧种焕发生机与活力。 文化部以及各省、市应适时举办基层院团移植剧目交流演出。定期举办稀有剧目展演活动向观众展示剧种的经典剧目、艺术名家、新秀，促进这些剧 种的创作和演出，扩大这些剧种的知名度。尽快调研艺术人才问题人才匮乏已经严重制约了整个艺术事业的发展。应尽快对艺 术教育体制进行研究，使人才教育与使用之间渠道畅通。研究艺 术人才培养的特殊规律，形成普通艺术人才培养、优秀人才选拔、 尖子人才再造、领军人才推出一条链。加大戏曲艺术的宣传力度在大众媒体上加大普及戏曲知识、推介演出剧目，热情讴歌扎根舞台、德艺双馨的艺术家。协调电视等媒体，将戏曲艺术的 演出信息作为公益广告播放。要从娃娃抓起，让戏曲走进中小学、 走进高等院校，培育大批的戏迷、剧社、曲社。在全社会营造一 个重视民族艺术、共同支持戏曲艺术的良好环境。高度重视和引导民营院团作为剧种保护中一支重要力量，民营院团数量庞大，绝大多 数处于规模小、水平低、制作粗劣的初级阶段，文化部和地方文 化主管部门应予重视，加强引导和提高。关于对XX市个私协会市场化运作模式有关情况的调研报告为贯彻落实党的XX届三中全会提出的全面深化改革的总体 部署，按照《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》 提出的“激发社会组织活力，正确处理政府和社会关系，加快实 施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适 合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承 担”的工作要求，中国个体劳动者协会密切关注国家有关行业协 会改革的新动向，充分认识协会未来的发展形势，创新性积极开 展协会工作。为了适应新形势对个私协会工作的要求，了解和调 研地方协会在改革中的先行先试做法，XXXX年X月上旬,中国个 协组织部分省市个私协会会长、秘书长，对XX市个私协会实行 市场化运作模式的情况进行了实地调研并召开了专题座谈会，有 关情况如下。一、XX市个私协会的基本情况和主要工作特点XX市个私协会XXXX年按照全市行业协会民间化改革的总 体安排，在市委、市政府要求社团组织全部与主管部门脱钩的背 景下，与市工商局脱钩，开始实行民间化运作的模式。虽然接受 “三局合一”后成立的XX市市场监管局的业务指导，但事实上 是“无主管”，实行独立办会和自我发展。经过X年的艰辛努力， 市协会目前已走上了一条稳步发展的路子。市协会现有工作人员XX人，设有办公室、服务部、宣教部和网管办公室、杂志编辑部 等部门。现租用的办公场地约XXXX多平方米，其中单独设立了 会员服务中心等服务窗口。现有直属会员X 万家，主要是个体工 商户，各区协会是市协会的团体会员。经费来源主要有政府购买 服务收支平衡。XX市个私协会在改革过程中，始终把转变观念、更新思想 作为基础，把服务会员、工作创新作为重点，把业务建设、树立 品牌作为根本，把内部管理、完善制度作为保障，在改革中求生 存、谋发展，逐步实现了协会工作的良性运转。他们的主要工作 特点和经验有：一是以非公党建工作为抓手，筑牢协会的发展基础。XXXX 年XX市协会成立了党委，市个私协会以非公党建工作为核心， 带动和影响其他工作，在政治上奠定了协会存在的基础。他们通 过个私协会党委全面推动非公党建工作，建立了移动党支部、网 上党支部，使会员中的党员都能参加活动，组织开展了“共产党 员店档”、主题党日等多项活动，市协会党委被广东省委评为“两 新”百强组织，是XX市“两新”系统党建工作示范点。二是以服务工作为重点，打造协会的品牌项目。协会专门设 立服务大厅，在大厅设有金融、社保、积分入户和法律维权等专 项服务窗口，摆放会员服务手册、金融服务项目、入会须知等宣 传材料；与之配套的还有民事调解室和秘书服务公司，为会员提 供一站式便捷服务，全力打造服务型协会，还为金融机构提供了日常业务办理场所。XXXX年开始受XX市社保局委托，开展为全 市个体工商户集中办理社保业务；分别与X家银行签约合作，推 出了“小额贷款”、“小企业贷款”、“再就业担保贷款”、“个 协贷”等个性化金融产品，仅XXXX年就为会员贷款X亿多元； 协助XX市人力资源部门推行“积分入户”政策，为那些想成为 “XX人”的个体户打开了大门；协会成立了出彩秘书服务公司， 为会员企业提供一条龙商务秘书服务。这些服务不仅得到会员欢 迎和好评，而且还为协会吸纳了大量会员。三是以宣传工作为载体，扩大协会的社会影响。通过自身创 办的刊物《XX民企时代》，进行平面媒体宣传；通过协会网站加 大对外宣传，XXXX年更新首页模板XX多个，内页扩展模板近百 个，还开通了视频功能；通过短信平台及时发送社保基数调整、 领取社保卡、融资贷款、节假日问候、积分入户、法律维权、商 业信息等服务信息，累计发送短信 万条，平均每个工作日发送 条；还开通了微信平台，扩大了宣传和交流的渠道；特别是开展 的“道德讲堂”活动，对提升会员思想道德素质起到积极作用， 还广泛开展文明诚信建设活动，树立个私企业和协会的良好形 象。四是以规范管理为基础，创新协会的运行机制。协会加强内 部管理，从规范化入手，建立了一整套管理制度和工作程序，内 部管理规范到位。协会在办公场所悬挂社团登记证，工作人员统 一着装上班，实行指纹考勤，每周一工作人员对上周工作情况进行公开张贴；大力推进内部改革，实行目标管理和绩效考核，竞 争上岗，优胜劣汰。对市协会发展的X万个直属会员，做到每一 位会员的信息都登记在册，专门设立了会员档案室，档案存放有 序、查阅便捷。XX市个私协会通过X年的改革创新，经过了迷茫、困惑和不 解，付出了辛劳、汗水与艰辛，收获了进步、喜悦与自信。他们 的努力得到有关部门和广大会员的肯定和赞誉，仅XXXX年就有 近XX家上级有关部门和市级有关部门领导到市协会进行调研和 考察；XX市个私协会取得了令人瞩目的成果，被XX市民政局评 为“XA级社会组织”，被广东省雇主工作联席会议评为“广东省 先进雇主组织”，协会党委被市委组织部授予XX市“两新”系统 党建工作示范点等多项荣誉。二、调研启示在协会当前面临改革发展的重要时期，通过对XX市个私协 会市场化运作模式情况的调研，收获很多、启发很大。普遍认为：XX市协会直面改革和勇于创新的精神值得学习。XX市协会的体制改革虽然有其客观情况，但他们在困难面前不怨不靠不 等，直面挑战、克服困难、勇于创新的精神，不甘人后、坚信事 业必成的信念和立足实际求生存、谋长远的智慧，在当前面临全 面深化改革的大背景下特别值得提倡和学习。XX市协会工作中一些行之有效的运作模式和方式方法值得借鉴。XX市协会经过大胆探索和积极实践，逐步完成了协会向民间化、社会化、市场化、企业化、规范化转变的过程，经过“阵 痛”，实现了稳步发展。他们靠市场配置资源、靠服务打造品牌、 靠协调争取支持、靠管理打牢基础等经验和做法值得学习借鉴。XX市协会在改革过程中出现的一些被动情况需要提早应对。XX市个私协会在全国是第一个“吃螃蟹”的，脱钩时出现很 多现实问题，特别是机构性质和人员身份不明确、经费来源不稳定等问题，给协会发展带来很多困难，其他地方协会应以此为戒。 XX市个私协会虽然对下一步发展充满信心，但他们建议，个私 协会目前还不宜与工商局脱钩，应争取在工商局的支持下，抓紧 时间争取解决机构性质、人员身份、工作经费等问题，为协会改 革发展打好基础。三、调研中反映的主要问题和工作建议参加调研的省市个私协会会长、秘书长围绕个私协会改革发 展问题进行了交流和研讨。（一）大家主要反映了以下问题人员思想不够稳定，工作受到一定影响。山东省、青岛市协会反映，省、市已专门下发文件要求公务员不得在社团兼职并限 期退出，还把个私协会列入行业协会商会范畴；山东、安徽两省 的工商系统目前已在实施分级管理，安徽省的县区实行“三局合 一”，在协会兼职、任职的工商局人员都希望能够尽快回到局机 关。这种情况造成个私协会工作人员思想不稳定。对个私协会改革的去向问题感到方向不明。目前，个私协会工作人员很关心社会组织改革的走向，对下一步个私协会“脱钩” 等问题感到迷茫，担心协会脱钩后难以生存，普遍希望不脱钩。协会的基本保障问题没有得到有效解决。如广东省个私协会的机构性质、人员身份、经费保障等问题都没解决，内蒙古、安 徽、XX等参会其他单位也有各自的现实困难。普遍认为在承担 政府购买服务项目方面有很大难度，主要是项目不适合（社会项 目）和协会人才匮乏，经费保障不足将成为下一步改革的较大问 题。（二）提出了以下工作建议建议工商总局协调民政部等有关部门为个私协会准确定性，在改革中争取主动。建议将个私协会不属于行业协会商会的意见 向民政部社团管理部门汇报，争取认可和支持，以避免将个私协 会列入行业协会商会范围,不会在第一批脱钩。建议工商总局对个私协会的建设、改革发展加强指导，深入调研，做好顶层设计，就协会运作模式不宜搞“一刀切”和“一 步到位”。目前因搭车收费给个私协会带来的负面影响较大，正面宣传和正能量没有发挥出来，要加强对个私协会历史功绩和性质、地 位的宣传，特别是主流媒体的宣传。要积极解决个私协会的机构性质、人员编制、经费保障等问题，特别要妥善解决人员问题，为协会下一步改革做好准备。 下一步,中国个协将继续深入调研，总结各地个私协会在改革发展和运行模式上的经验做法, 宣传推广先进典型，不断探索个 私协会发展的新路子，正确把握机遇，积极承接政府部门转移的 职能，发挥好社会组织应有的作用。满足大众体育服务需求 提升公共体育服务水平公共体育服务理念的提出是政府职能转变在体育领域的延 伸和实现，是构建国家基本公共服务体系的重要组成部分，为我 国建设服务型政府身先示范。体育在社会发展中的功能和角色是 多元的，在发展精英主导的竞技比赛的同时，更应着力凸显体育 社会化、生活化的本质属性，将其发展为强调大众参与的社会活 动，并逐渐成为一种生活方式。党的XX大以来，建立平等、公正、惠及全民的优质公共体 育服务体系，践行“人人依法享有平等参与、平等发展权利”的 社会主义核心价值观，保障人民群众参加体育健身活动的权益， 成为政府体育部门的工作重点。近年来，国家提供力求满足百姓 需求的场地、组建具有引领作用的社会指导员队伍、举办各类大 型体育赛事活动等，希望以此营造根植大众的体育健身文化，但 结果却差强人意。大众对体育的态度正在由欣赏性向参与性转 变，从关注金牌向关注自身健康转变。然而，长期以来“重竞体、 轻群体”的发展模式导致体育部门提供的服务难以满足大众需求 的多样性，体育转型的步伐已跟不上社会进步、经济发展和大众 需求。为此，国家体育总局提出搭建具有公共性、普惠性和社会公 平性的体育服务平台，开展国家级“体质测定与运动健身指导站”试点工作，探索满足大众需求的优质服务。为完成此项工作，体 育科学研究所群体中心开展前期实地调查工作，了解目前我国公 共体育服务需求现状及存在问题，为工作顺利开展提供科学保 障。一、我国公共体育服务的需求现状调查发现，当前我国公共体育服务的核心问题在于供给与需 求的不平衡，大众体育服务需求呈现复杂性特点。就个体层面而 言，大众健康管理意识薄弱，科学健身素养尚未形成。随着中国 经济快速发展，人们生活水平日益提高，生活方式随之改变，但 健康管理意识却十分薄弱。国民体质监测数据显示国民的心肺功 能、力量耐力、柔韧性等重要指标不断下降，百姓的体质正在逐 渐“变差”，但仍在盲目追求“吃的好”、忽略“动起来”。近 年来，随着糖尿病、“三高”等“富贵病”患病人群持续增长， 人们逐渐认识到“吃动两平衡”的重要性，却表现出被动性和盲 目性。“无病不健身、健身为治病”、“盲目关注中医养生”、 “健身方法不科学”等现象屡见不鲜。参加体育健身活动的目的 是为增加体力活动、消遣娱乐、防病治病、减肥等，健身功能定 位仍是维持健康的工具而非一种生活方式。从全国层面分析，需求的复杂性集中体现为差异性。具体表 现为两个方面：第一，政府服务水平的差异。中国人口分布不合理、区域经 济发展不平衡等客观现实制约了公共体育服务的均衡发展。以城乡差距为例，城乡二元化导致经济发展不平衡，更引发诸如国民 体质、生活方式、家庭收入的差异，并投射到体质健康状况。无 论留守还是流动, 农村人口面临多重健康风险，城镇不复存在抑 或不甚普遍的健康问题在其身上依旧突出。人口流动、城市化、 健身资源城乡分配不均等问题不断影响农村人口的需求与获得， 健身资源获取不公已成不争事实。城乡居民生活方式和体质特征 的差异注定需求的多样化，统一的管理和服务模式难以满足其体 育需求。区域、城乡间经济发展水平差异导致我国在贯彻执行全 民健身服务体系上存在差距，最终落实的公共体育服务水平参差 不齐。第二，大众体育需求的差异。当前，我国锻炼人群呈增长趋 势，但存在性别、年龄结构不合理，锻炼方法不科学等问题。 XXXX年XX至 岁人群体育健身活动和体质状况抽测公报显 示，经常参加体育健身活动的人数比例随年龄增长呈现“马鞍 形”，参加健身活动仍以老年人为主，呈现锻炼时间自由充沛、 对场地要求简单、锻炼形式单一等特点。相比之下，中青年人健 身比例较低，“无时间”依然是制约其参加体育健身的首要因素， “无场地”客观上难以满足其健身需求。此外，健身需求存在城 乡差异。城镇的老年人与中青年健身人群均有明确的健身目的和 场地需求，而农村尚处于健身意识不强、公共健身场地利用率不 高的阶段。二、我国公共体育服务存在的问题（一）公共体育服务总量不足、公益程度较低。供给总量和 公益程度是判断公共体育服务水平的重要标志。近些年，体育部 门不断增加财政投入，仍难以弥补因长期服务缺位和资源不足导 致的公共需求亏空。大众对公共体育服务的需求与日俱增，优质 公共体育产品供给有限且公益程度较低已成为供给与需求之间 的新问题和新矛盾。（二）公共服务体系不健全，公共体育服务分布失衡。尽管 公共服务理念提出已有近十年，但我国公共体育服务体系仍不健 全，存在差异化与同质化并存的问题。其中，差异化表现为公共 体育服务在区域间、城乡间、人群间分布不均衡，分类指导不足。 同质化则体现在服务内容与结构高度同质化与单一性，即供给主 体单一、供给方式单一、供给对象单一、服务内容单一。长期以 来，体育部门扮演体育服务提供者和决策者角色，在产品和服务 配置过程中，决策依赖“政府偏好”、供给均由“政府包办”， 惯性的供给模式必然难以满足大众多样化与多层次的公共体育 服务需求。（三）政府角色定位偏差，公共体育服务意识和能力不足。 以往我国公共体育服务存在“全能型政府”的管理模式和惯性思 维，不仅包揽公共体育产品与服务的生产与供给，在购买服务时 也表现出较强的行政色彩和政府意志，角色定位存在偏差，将政 府职能狭义的理解为政府主导。同时，公共体育服务意识薄弱、 服务能力不足现象普遍存在。公共体育资源供给盲目参照体育部门行政目标设置，既未体现与时俱进，也难以满足大众多元化的 体育需求。（四）公共体育服务供给制度缺位、决策机制不完善。制度 是保障有效提供公共体育服务的关键因素，近年来体育部门不断 完善公共体育服务供给制度，但制度缺位仍是导致公共体育产品 和服务供给不足的重要原因。存在监督、激励、评价制度不完善； 政府购买服务的程序、内容、监管、评估机制不健全；人才队伍 招聘、培养、福利制度不到位等问题。制度缺位严重制约公共体 育服务水平和能力的提升。（五）公共体育服务需求分析不足，供给与需求存在偏差。 公共体育服务供给源于大众需求，政府在满足需求的同时，理应 通过各种途径保证服务的科学性和持续性，恰当的履行服务职能 和责任。然而，对于大众不断增长的多样化、多层次需求，仍存 在服务供给能力不足、服务对象偏差、需求信息不对称等现实问 题，供求矛盾凸显。无论是体育部门还是学术界，针对大众公共 体育服务需求的分析不足，仍依赖经验与政府意志提供非大众所 需的产品和服务，供给与需求出现严重偏差。三、建立公共体育服务“需求—供给”模式针对我国体育服务能力不足，而大众健身需求多元化的状 况，如何提供高质量的公共体育服务成为体育部门面临的首要难 题。面对复杂的需求，体育部门理应率先承担起社会责任。向大 众提供公共体育服务应首先“问需于民”，通过转变服务理念和管理方法来迎合社会期待，赢得大众对体育工作的口碑。公共体 育服务是个高度社会化的问题，解决如此复杂难题仅靠体育部门 一己之力难以完成。实际上，公共体育服务不应也不能由政府包 办的思路早已成为各界共识，也是体育部门转变政府职能的方向 所在，突破与创新成为解决问题的关键。（一）首要问题：公共体育服务应以大众需求为导向。当前，我国公共体育服务需求呈现复杂性，大众体育需求处 于不同阶段，多样化特征明显。以健身为例，个体因性别、年龄、 身体条件不同，健身项目、时间、运动量等因人而异，如果不尊 重科学指导、不因人因地制宜，健身效果非但不好还会带来伤害。 面对个体需求差异，如何提供有效的科学健身指导，是对体育部 门服务能力的考验。随着中国社会体育需求的快速增长，大众体 育理念逐渐深入人心，类似考验必将与日俱增。建构以大众需求为核心的服务导向型政府是满足公共体育 服务需求的有效途径。首先，重新定位政府职责。尽管政府服务 意识逐渐增强，仍会流露出“管理者”心态，强调政府在社会体 系中的主体地位。彻底转变心态并非一蹴而就，但应时刻谨记以 服务者的身份满足大众需求，以大众需求为导向确定公共体育产 品和服务，以大众满意度作为衡量服务能力和水平的标准，最终 确立服务型政府的地位。其次，承担政府应有的责任。转变角色 不代表听之任之，应在相应职责范围内承担责任。政府行为是提 供优质公共体育服务，应明确为谁提供服务、提供什么服务、如何提供服务、以及如何改进服务等一系列问题，积极回应大众服 务需求的同时，不断地提高自身服务能力。（二）改变模式：实现供给主体多元化、供给方式多途径、 供给对象全覆盖、服务内容有创新。公共体育服务供给主体多元化的思路由来已久，但目前仍存 在政府财政投入有限、需求信息不对称、供给效率低下引发“政 府失灵”、甚至出现“权力寻租”等问题，原因在于政府单一主 体供给模式引发的弊端。以往体育部门在提供服务时存在“越位” 和“错位”，管的过多限制了社会积极性的发挥，该管的事因为 力所不能及而没有管。公共体育服务应由政府与市场共同提供， 实现供给主体多元化，并科学地界定政府、社会、市场三者的关 系及作用范围，建立起新型合作关系。当前我国致力于转变政府 职能、建立新型服务政府，体育部门也应转变管理理念和工作方 法，突出指导职能而非亲力亲为。供给方式应由单一投入转变为多途径供给。提供公共体育服 务不是体育部门一己之力可为，需要多方协同，通过政府购买服 务充分整合社会资源，建立新型服务模式。盘活存量是目前体育 部门应着力破解的难题，但未来发展还要依靠更大力度的结构性 改变。公共体育服务强调均衡性，实现供给对象全覆盖，但均衡 不等于齐步走，应坚持“既要积极推进，又不能急于求成；既要 立足当前，又要着眼未来；既要统筹规划，又要留有余地”的原 则，需求的复杂性要求采取“有条件均衡”的战略，实现公共体育服务均等化的同时，率先在有能力的地区升级公共体育服务能 力和水平，梯度发展、逐步覆盖。同时创新服务内容，在提供基 本公共服务的同时，鼓励发展差别化、创新性服务，以更好地满 足大众的需求。（三）转变角色：实现权力让渡与必要集权相结合创新公共体育服务职能是建设服务型政府的重要内容。创新 职能首当其冲是转换角色。政府在提供公共体育服务过程中，不 应再以垄断者姿态提供政府偏好的产品和服务，转变为建立服务 供给的价值导向、设计产品行业标准、提供服务运行机制、规范 供给方式和途径、完善监管体系等一系列服务规范，实现权力让 渡。实现政府角色由管理者向服务者转变、由垄断者向竞争者转 变、由单一模式向复合模式转变，从而达到公共体育服务市场的 帕累托最优。当然，适度放权不等于完全让权，监督监管、建立 标准、绩效评估等监督权力必须牢固的掌握在政府手中，避免竞 争与自利性带来“市场失灵”。当前，我国公共体育服务仍处于起步阶段，作为体育工作改 革的试金石，服务理念与内容仍需不断调适以期适应社会进步和 满足大众需求。长期以来，竞技体育和群众体育非均衡发展的“跛 脚”现象，一定程度限制了我国公共体育服务的发展，体育的社 会功能和多元角色与时代进步不相适应。随着群众体育事业的发 展，公共体育服务能力的提高，新型政府服务模式的不断推进， 体育将逐渐还原其社会属性、丰富文化内涵，真正作为一种生活方式不断传承下去。关于构建煤矿隐患排查治理体系的调研报告事故源于隐患，防范胜于救险。建立安全生产隐患排查治理 体系是党的XX届三中全会作出的重要部署，也是总局党组确定 的XXXX年安全生产领域全面深化改革重点任务之一。煤矿是全 国安全生产的重中之重，构建煤矿隐患排查治理体系对于实现全 国安全生产形势根本好转至关重要。一、传统模式下煤矿隐患排查治理工作存在的问题（一）“不去查”的问题。煤矿企业不去排查治理隐患，主 要有三种表现形式：熟视无睹型，对隐患排查态度消极、心存抵 触，遍地隐患却视而不见，被责令停产整改却停而不整、坐等验 收，甚至昼停夜开。虚与委蛇型，隐患排查弄虚作假、敷衍塞责， “扎扎实实搞形式，认认真真走过场”，工作做不做、记录不能 缺，表面如火如荼、实则空洞无物，看似动作不少、只是原地空 转。蜻蜓点水型，隐患排查大而化之、笼而统之，安全会空话连 篇，定预案纸上谈兵，查隐患走马观花，小隐患不以为然、大隐 患浑然不知。（二）“查不出来”的问题。企业方面主要集中在小煤矿， 多数小煤矿没有正规院校毕业的煤矿专业技术人才，“五职”矿 长是中专以下学历，技术人员是“土矿师”、“土窑师”出身， 且在多个煤矿同时兼职、轮流服务，这类煤矿根本没有能力排查 治理隐患。政府方面主要是一些基层监管部门分流、转业人员较多，综合岗位人员比重大，缺少有技术、懂业务的专业人才；煤 监机构组建之初从国有大矿抽调的一批技术骨干如今已年届五 十，而新招录公务员井下经验欠缺，对新工艺、新设备缺乏系统 学习，人员青黄不接、老化严重。（三）“查出来不整改”的问题。主要原因有：思想不重视， 落实整改仅限于日常性的一般隐患，当发现重大隐患整改需要投 入资金或调整生产布局规划时，抱着侥幸心理拖延应付、寻求变 通，比如为赶进度以迎头超前钻孔抽放代替底板抽放巷，为求产 量在采掘失调后依然不去调整完善系统等。机制不闭合，隐患仅 仅停留在排查阶段，不能立即处置的隐患没有按要求上报，或报 告后没有制定整改措施、没有指定整改责任人、没有明确整改期 限等。（四）“企业缺位、政府补位”的问题。“到矿看图纸→下 井查隐患→制作文书→行政处罚”，这是每个执法人员都十分熟 悉的工作流程，仅煤监系统一年就查处十几万项隐患。传统模式 下，政府总是日复一日、矿复一矿，有意无意地充当着企业的“隐 患排查员”，依靠密集的现场检查和运动型的集中整治，弥补企 业在隐患排查方面的缺位。久而久之，政府疲惫不堪，感觉总是 查不完的安全隐患、永远担不尽的渎职风险；企业叫苦连天，抱 怨处罚过重过严、检查太密太频繁。以上问题，归根结底都是因为企业缺少一套科学严谨、高效 运行的隐患排查治理体系，导致隐患排查的目标游移不定、节奏时断时续、效果时好时坏。这种状况下，隐患排查治理工作只能 靠政府主导，结果是将有限的行政资源耗费在了具体的隐患点 上，导致“抓了点、丢了面”。而一旦某个行业领域脱离了政府 的盯守，产生所谓的“监管盲区”，出事故的概率就会大增。去 年以来，一些非传统高危领域发生多起重特大事故就有这方面的 原因，当我们把小煤矿作为事故“重灾区”大力整治并初见成效 时，一些安全记录良好、令人相对放心的国有大矿事故频发。当 我们狠抓煤矿、道路交通等行业治本攻坚时，禽类加工厂、输油 管道、抛光车间却出人意料地发生特别重大事故甚至百人事故， 主要原因就是企业安全风险的自我管控机制尚未建立并有效运 行。二、构建煤矿隐患排查治理体系的重要意义构建煤矿隐患排查治理体系对于落实企业主体责任、强化矿 区公共安全体系建设、推动安全生产领域改革创新具有十分重要 的意义。（一）是落实企业主体责任的具体抓手。新修订的《中华人 民共和国安全生产法》主要思路之一，就是强化和落实生产经营 单位安全生产主体责任。企业是安全生产首要的责任主体，推动 企业建立并强化隐患排查治理体系，使隐患排查从“政府整治” 转变为“企业治理”，可以逐步消除生产经营单位的从动和依赖 心理，提高其积极性、主动性，促使其围绕安全生产工作动脑筋、 出实招，提高安全管理水平和事故防范能力。（二）是矿区公共安全体系的重要组成部分。党的XX大报 告提出，要强化公共安全体系和企业安全生产基础建设。以“红 线”意识、安全发展战略和“十二字方针”为核心的安全生产理 论支撑体系，以隐患排查治理为支撑的企业安全保障体系，以两 支队伍为主体的煤矿安全监管监察体系，以第三方机构为重要力 量的技术服务体系，以及煤矿安全政策法规体系、宣传教育体系、 应急救援体系等，共同构成了新时期矿区公共安全体系的主要内 容。（三）是安全生产领域全面深化改革的必然要求。一个运行 良好的隐患排查治理体系，可以进一步明晰政府和企业在安全生 产工作中的定位和职责，解决政府“管什么、怎么管”的问题， 有利于推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质安全服务上 转变，加快形成政企分开、权责明确、依法自治的现代社会组织 体制。三、对策建议（一）政府要转变执法理念和方式，着力解决企业“不去查” 和“查出来不整改”等问题。一些发达国家曾经面临和我们相似 的困境，比如挪威早期的安全法规就包含大量细节规定，监察人 员不得不担负起专家和智囊的职责；XXXX年该国出台《内部管 控法案》（ICX），将法规从细节规定型转变为功能设计型，要 求所有企业必须制定自己的风险管控体系（OSH），政府监察的 目标是强化企业管理者对待OSH的意识和态度。如何转变执法理念和方式，简言之，就是政府的工作重点不 是发现隐患，而是推进企业建立一套科学严谨、高效运行的隐患 排查治理体系，并通过日常执法去验证这套体系是否真正建立、 是否严密运行、是否存在漏洞。在这套体系下，执法人员到煤矿 后不是急于下井检查，而是首先听取矿长对本矿安全隐患的系统 性分析判断情况、采取了什么样的预防和整改措施、进度及效果 如何。通俗讲就是问三个问题，“企业哪些地方容易出问题，采 取了什么措施避免这些问题，如果出了问题如何才能减少伤亡”。 之后通过现场检查，判断企业在隐患排查治理方面态度是否端 正、分析是否全面、整改落实是否闭合。对于敷衍应付甚至编造 假记录的企业，作为反面典型重拳打击、公开曝光，警示同类企 业；对于技术薄弱、力不从心的企业，作为服务对象搭建平台、 帮助指导；对于技术雄厚、态度认真的企业，减少检查频次、节 约行政资源。按照这种机制运行下去，配合使用“四不两直”、 警示教育等有效的工作手段，可以充分调动企业的积极性、主动 性，并使之逐步常态化。一旦企业动起来，安全生产工作的局面 就打开了。（二）企业要转变安全管理理念，着力构建一套“人人都是 安全员”的隐患排查治理体系。国内外安全管理水平较高的企业 都有一套成熟的安全管理体系，杜邦公司凭借SHE综合体系成为 世界上最安全的公司之一，神华集团依靠风险预控管理体系将煤 炭百万吨死亡率控制在了XXX左右，一个科学可靠的体系可以事半功倍。目前我国煤矿企业的安全管理和隐患排查多数停留在瓦斯 零超限管理、探放水措施落实等单项元素上，对体系建设研究甚 少；参与人员也大都局限于集团安监部、煤矿安监站等安全管理 人员，对发动职工手段不多。企业的安全管理部门不管有多强， 人员和精力都是有限的，不可能每个角落、XX小时都派员监督。 企业主要负责人要研究如何广泛发动矿工，并探索适合自己的模 式，着力构建一套“人人都是安全员”的隐患排查治理体系。在 这套体系中，有人进行技术分析，有人排查隐患，有人整改隐患， 有人验收监督，整改不力的能够及时发现，需要资金时可以有效 保障，重大隐患可以快速畅通地反馈给矿长，安全措施可以不折 不扣地传递到每名矿工。这样，每名矿工都对安全负责、对班组 长负责，班组长对区段长负责，区段长对矿长负责，最后矿长就 有底气对全矿的安全负责。（三）建立区域性煤矿技术服务基地，着力解决“查不出来” 的问题。以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的社会主义 基本经济制度，决定了小煤矿短期内仍将是我国煤炭工业的一 极。目前我国很多小煤矿没有技术力量、没有能力排查治理隐患， 先进设备舍得买，但不知道买什么、买了不会用等。解决此类问题，关键是探索构建政府、企业之外的第三方参 与模式，引导第三方非政府组织以技术服务机构或实业体等形式 建立区域性煤矿技术服务基地，在重大隐患排查治理、采煤工艺革新、机械化应用、监测监控系统维护等方面，由企业提出需求， 第三方组织攻关解决。服务基地的组建方式是多样的，可以就近 依托煤炭类大专院校成立技术服务中心；可以由区域内几家国有 大企业出技术人员组建股份制公司，形成服务联合体；可以鼓励 东部资源日渐枯竭的大型企业向小煤矿集中的西南地区输出技 术和管理；也可以引导社会中介机构组建服务实体。万事开头难， 但只要政府牵头把平台搭建起来，选择小煤矿数量多、基础差的 几个地市作为试点，先易后难、边服务边扩展，这台戏就会越唱 越好。（四）用好“地方安全监管”这支重要力量。以各级煤炭局 为主体的地方安全监管队伍是煤矿安全工作中一支重要的“地方 军”，其队伍规模初步估计是煤监机构的XX倍之多，发动好、利 用好这支队伍，对于实现煤矿安全生产形势根本好转至关重要。由于历史原因，煤矿安全监管在国家层面的职责一直不明 确，各地监管队伍建设也参差不齐，既有山东省泰安市（XXX人 监管XX个煤矿，配备 %的专业人员， %的精力用于安全）这 样的劲旅，也有吉林省延边州（全州安监系统共 人，专业人员 只有XX人，XX%不懂业务）这样的弱军。目前国家煤矿安监局 实际承担着部分煤矿安全监管职责，建议进一步予以整合，并着 手从监管工作机制、法规抓手、效能考核等方面进行顶层设计。 全面摸底各产煤省区市监管队伍人员编制、执法装备、专业技术 等情况，对监管力量薄弱的地区以建议函等形式督促地方政府予以加强。引导各级煤炭局把专业技术骨干全部充实到安全监管一 线，分批组织进行业务培训，监督和指导企业开展隐患排查治理。 适时组织监管部门开展跨省市经验交流，加大对基层监管队伍的 考核和表彰，增强归属感、荣誉感和向心力。（五）煤矿隐患排查治理体系遵循的原则及推进方向。综合 以上，煤矿隐患排查治理应当遵循的原则有：企业主体原则，煤 矿企业是隐患排查治理工作的发动者、组织者和执行者。闭合原 则，隐患的分析、排查、整改、验收必须是一个完整的闭环。预 防原则，隐患排查的重点在于事前预防、源头控制，避免事后处 置的被动局面。即时原则，发现隐患应立即采取必要的措施并按 要求报告。多方参与原则，不仅企业要组织和发动所有矿工参与， 政府也要引导第三方机构参与。系统性原则，既要根据采、掘、 机、运、通等各子系统的不同特点确定不同的监测监控方法，又 要根据人、机、环、管等各个方面的相异性确定处理措施。推进方向包括：法制化方向，就是以超前预防为指导思想， 将煤矿隐患排查治理体系建设的有关要求体现在法律法规中，比 如，重大隐患比照事故进行调查处理等。信息化方向，就是充分 运用信息化手段，建立企业安全隐患自查自报系统，实现班组、 区队和煤矿、集团公司之间隐患排查、上报、治理信息的传递和 反馈；建立政府动态监管统计分析评价系统，实现对企业隐患排 查治理体系情况的动态跟踪，为实施分级监管奠定基础。永不落幕的“心·根·梦”之旅背景一**书记同志说：“中国梦归根到底是人民的梦，必须紧紧依 靠人民来实现。”**书记同志曾强调：“我们共产党人，必须始终保持同人民 群众的血肉联系，坚持一切为了群众、一切依靠群众、从群众中 来、到群众中去的根本工作路线。”“现在基层出现的问题很多 都是因为没有重视群众工作，没有做好群众工作，不会做群众工 作，甚至不去做群众工作而造成的。前段时间我曾批评个别干部 不会说话，处于失语状态。语言的背后是感情、是思想、是知识、 是素质。不会说话是表象，本质还是严重脱离群众。”背景二恩格斯在《劳动在从猿到人转变中的作用》一文中提到：“政 治经济学家说，劳动是一切财富的源泉。其实，劳动和自然界一 起才是一切财富的源泉，自然界为劳动提供材料，劳动把材料变 为财富。但是劳动还远不止于此。它是整个人类生活的第一个基 本条件，而且达到这样的程度，以致我们在某种意义上不得不说： 劳动创造了人本身。”背景三美国心理学家马斯洛指出：“如果一个人被别人抛弃或拒绝 于团体之外，他便会产生孤独感，精神会受到压抑，严重的还会产生无助、绝望的情绪，甚至走上自杀的道路。”背景四媒体评论：公务员是十大“最辛苦的职业”之一，被视为“压 力山大”。公务员作为政府管理社会事务的组织者、推动者和实 践者，随着社会发展、生活节奏加快、社会竞争加剧，公务员心 理健康问题日益凸显，光鲜的“铁饭碗”、“金饭碗”也有其“难 处”、“难言之隐”。统计数据显示XX％的公务员有中度及以上 的压力感，XX％的公务员承受着重度或极重度压力，XX％的处 于心理亚健康水平，XX％的公务员存在不同程度的抑郁倾向， 处级以下干部比处级以上干部感受到更大的家庭与工作不平衡 压力，XX至XX岁的干部压力大于XX岁以下和XX岁以上的干 部。◆X月XX日，团组长、专家、媒体碰头会，XX大学艺园社团 工作部XXX室经典语录－“人，因梦想而伟大，因学习而改变，因行动而 成功”背负着“根在基层·中国梦·心教育·劳动美”的使命，带 着“什么是根在基层”，“为什么青年干部要到基层”，“如何 心教育”等等疑问，来自国务院法制办的我第一次参加了实践调 研活动团队的碰头会。关于这次实践调研活动，我也表达了几点 想法：第一“点”，关于这次心教育活动的“着眼点”，也就是我们这个活动的主题和中心，我个人认为：从活动名称“根在基层·中国梦·心教育·劳动美”来看，说明这次活动的主要内容 是借助“根在基层”这个平台，紧密围绕 “心理教育”这个着 眼点，最终来达体验到劳动美，憧憬自我梦，实现自我梦，实践 中国梦这个目标。第二“点”，是这次活动的“聚焦点”，也就是我们这个团队的共同点，工作重心。从这次活动团队的组成人员情况来看， 有中央国家机关的青年干部，有心理教育方面的专家，有现阶段 可能面临心理问题的学生朋友，有承担舆论导向的社会功能和责 任的媒体朋友。那么为什么这几类人员会聚集在一个团队？那总该有个共性，这个共性关系，我认为就是：首先我们都是人，都 是社会人，都会有喜怒哀乐、都会“以物喜，以己悲”；其次， 我们都是近年来，资讯、媒体、政府、老百姓关注的焦点之一， 比如说：最近有媒体评论公务员是十大“最辛苦的职业”之一， 并调侃为“压力山大”；大学生，历来是天之骄子，每年这个时 候的“千军万马过独木桥”，以及四五年后七八百万毕业大军潮 水般涌向就业市场的盛大场面，吸引了包括政府、学校、教育专 家、媒体的亿万眼球，为什么，就因为这些人都会在人生的道路 上，在人生道路的每个节点上遇到压力，遇到挫折，产生或多或 少、或大或小的心理问题，同时也对身边人，周遭事物产生了辐 射，产生了影响。那么，我们心理教育专家、媒体朋友就会站出 来，尽可能地去为这些朋友调适、消减、消除心理问题，为这些朋友的身边人、周遭事物消减、消除因心理问题带来的辐射和负 面影响。所以，我认为，我们这个团队人员四个密不可分的组成 部分，因为“心理教育”这个红线，这个聚焦点，把我们串联在 一起，把我们聚集在一起，所以我们应该在围绕这个聚焦点开展 活动的过程当中，充分发挥每个人的才智和感受，互帮互助，同 甘共苦。这个五天是这样，将来也应该这样。心理教育是个大课 题，我们不仅是一个临时性的团队，也应该是一个永远的团队。第三“点”，就是我们这个团队这次活动的“着手点”，也就是我们这五天的“心教育”活动在团长、在各位专家的带领下， 如何做的有声有色，富有成效。一是学习交流的方式。一个是团队与团队外部的学习交流， 我们团队成员与驼人集团工人师傅们的学习交流，与所到之处有 关人员的学习交流，要身临其境的感受残疾人朋友的感受，来给 我们启迪。二个是团队内部各个不同组成部分之间的交流，比如公务员与学生、专家、媒体之间，学生与媒体、专家之间、专家 与媒体之间等等。再一个是团队内部同一个组的成员之间的学习 交流，比如：青年干部之间、专家之间，以及学生之间、媒体之 间等等。还有一个是专业组与专业组之间的学习交流，比如：可 适当分成三到四个专业组，每个组分别由青年干部、专家、学生、 媒体朋友等组成，“麻雀虽小，五脏俱全”，适时地进行组与组 之间的互动。会上，我被任命为该团队的中央国家机关青年干部组（简称部委组）组长。◆X月X日，早，部委（XX）组、学生组、专家组、媒体组，XX西至新乡东的高铁上 经典语录－“只要路是对的，就不怕路远” 怀着憧憬，穿着红色、印有“勇做走在时代前面的奋进者、开拓者、奉献者”的队服，我和亲爱的队友们踏上了前往XXXX 县“驼人集团”残疾人福利企业公益实践的旅程，开启了 “心·根·梦”之旅的大门。在XX至新乡的高铁出发二十分钟 后，餐车里，旅程的第一次团组长会议上，我们在团长的引领下， 开始了头脑风暴：作为中央国家机关青年干部组组长，我所要考虑的是我们各 部委青年干部为什么要参加这个团队、我们要做什么、我们怎么 做？经过和组员们的交流，我们统一了思想，达成了共识：第一，我们青年干部同志为什么要参加这个活动，也就是我们需要什么？我阐述了观点：在现在和将来，学会认识自己的情 绪、管理自己的情绪、识别他人的情绪、掌握合理的释放不良情绪的方法，学会在团队、在集体、在社会当中通过与他人信息的 交流、感情的传递互动，创造一个平等、和谐、愉悦的工作和生 活氛围，化解心理危机、缓解心理压力、掌握心理健康知识、提 高心理素质成为公务员的迫切需求，同时，也是参加此次活动的 部委同志的迫切需求，参加“心教育”活动正是我们所需要的。第二，我们要做什么？从这个活动当中我们要能真正感受和体会残疾人朋友是如何认识自己的情绪、管理自己的情绪、释放 自己的情绪的；通过与残疾人朋友、与专家教授、与学生朋友感 情的交流传递和平等互动，学会掌握心理健康知识、化解心理危 机、缓解心理压力、提高心理素质；通过借助团队这个平台，借 助活动这个契机，学习他人成长自己，教育自己成功他人，鼓励 大家成就团队。第三，我们怎么做？在与残疾人朋友沟通交流互动的环节：一是做好访谈前的准备工作，了解自己，了解对方，列好提纲， 列出自己感兴趣的话题或自己正在面对的问题，同时也要有针对 性地、真诚地为残疾人朋友提供力所能及的帮助；二是与残疾人 朋友同吃同住同劳动，体会残疾人朋友生活的不便与不易，学习 他们扬长避短、克服障碍、解决困难的本领和方法；三是拜访残 疾人朋友家庭时，通过了解不同残疾人朋友家庭的生活细节，体 会他们顽强不屈的精神状态、坚持不懈的坚强意志，分享他们的 幸福感，鼓励培养和提升自己对待事物的积极心态。在心理素质 拓展阶段：了解队友、关心队友，讲集体主义、团队精神。调动 每个人的积极性，发挥每个人的聪明才智，积极探讨解决问题的 方法，在遇到心理上的障碍，自我调节暂时失效的情况下，其他 队友要想方设法给予帮助。在活动实施阶段：要寓教于勤，寓学 于心。让“心教育”活动，通过望闻问切，达到心灵、心理、心 力的自我成长、他人成长、共同成长的目的，实现扎根基层、贴 近百姓、放眼四海、拨云见日，成功他人，成就自我的梦想。在成果汇报阶段：我们不仅要发挥每个人的爱好和特长，创造出自 己小组形式新颖、意义独特、触动心弦、值得珍藏的汇报成果， 而且要在其他小组或专业组需要我们的时候，义不容辞去积极参 与、积极投入。◆X月X日，下午，团队所有队员，XX县“驼人集团”经典语录－“成功不是将来才有的，而是决定去做的那一刻 起，持续积累而成”他，身高XX米，体重不到XX公斤，胸前撅起一大块儿，背 后扛个高高的“驼峰”；他，出生于新乡XX县孟岗乡苇园村一个 农民家庭；他，比同龄的健全人遭受了更多的磨难。他，就是“驼 人集团”董事长－王国胜。讲台前的他，侃侃而谈，我将他的传 奇故事归纳为“野心”、“恒心”和“爱心”。“野心”――王国胜说：“成功的成本很大，但放弃的代价 比成功的代价更大”，“没有风浪就显示不出帆的威力，没有曲 折就品不出人生乐趣”。“恒心”――王国胜说：“当你感到无助时，还有一种坚实 的力量可以依靠，就是你自己的坚持，再坚持；当你无法可退时， 你退了，那么所有的压力都会向你压下来，你那时候就成了名副 其实的败家子”“爱心”――王国胜说：“用爱心做事业，用感恩的心做人”， “创业富民、助残，让更多的乡亲富裕起来，让更多的残疾人就 业自立，是俺最大的愿望。”◆X月X日，部委组、媒体组，工程中心（车间）车床劳动 经典语录－“你的时间花在哪，你的成就就在哪” 师傅姓王，本地人，XX岁，机械专业，从注塑车间转到工程车间三个月。他带着我用车床车“呼吸回路模具”。三个小时过 去了，我们还在精雕细琢。工作间隙，我们聊起了天。小王师傅说：他以前也去过别的车间，算是轮岗锻炼。现在 刚刚调到工程车间，这个车间有车床、模床、洗床，和他的专业 很对口，他喜欢车床工作。他说他自己一个月二千元左右。我问 他想不想涨工资？他说没事，只要干得是自己喜欢的工作，对物 质待遇没什么特别要求，只要先学好了，练好了，本领高了，工 资自然就涨了。我又问他几个小时重复做一件事，累不累，烦不 烦？他说没事，只要一想到把模具车好了，满意了，就不累了。◆X月X日 ，专家组、部委组、学生组，气道技术中心劳动经典语录－“吃别人吃不了的苦，忍别人忍不了的痛，是为 了收获别人得不到的收获”师傅姓宗，山东人，XX多岁，小儿麻痹致残。他的烦恼：没 有考上大学。他记忆深刻的一件事：整理技术资料用了X个月， 技术资料共XX多页，但是其中X张，领导就是始终不签字。最终 找到原因，一个产品的标准与实际不符合，标准改，模具型号、 工作量、技术参数都要改，系统性工程大，反复验证修改技术资 料用了X个月。他说：我们残疾人对工作很专注，很认真，因为工作来之不易。王董事长和我们一样，都是残疾人，了解我们、理解我们， 对我们很好，解决了我们工人家庭的很多后顾之忧，我们和家人 对企业很感激，残疾人对企业很忠诚，我们不自卑，很自信。◆X月X日，早，残疾人艺术家阳光、延辉，以及李波和我， 驼人集团工人宿舍XXX房间经典语录－“人生最大的幸福：遇良师，遇良友，遇良机”我们四个人一个宿舍。这几天工作量较大，我每天做完日记， 备完第二天的工作计划后，夜里约一点才能入睡，时而失眠。李 波的睡眠质量高于我，以致于他白天劳动、帮助工人师傅和其他 队员时，显得精力、体力更充沛些。每天早上，中国残疾人艺术 团的阳光早早就起来作画、练书法，延辉也向往常一样有规律地 早起，利用手机上的盲人学习软件阅读、练吉他。六点半左右我 也会习惯地问他们一句去不去卫生间洗漱，然后陪着他们慢慢地 移向卫生间，然后再慢慢地回到宿舍，各自准备一天的工作。早 饭、午饭、晚饭，一般是我和李波分别拿着阳光和延辉的饭盆， 陪着他们一起到食堂，一起回。道别的那一天，我们各自交换了 礼物，为了纪念我们的相识、相知和缘分。◆X月X日，上午，专业组A组，会议室“假如我是盲人”心 理体验活动经典语录－“假如我不能，我就一定要；假如我一定要，我 就一定能”我们XX人组成了专业A组。当北大心理教研室徐凯文教授带领的A组学员，完成“假如我是盲人”心理体验活动，谈个人 感受时，我引用了海伦·凯勒《假如给我三天的光明》里的话， 我说：从被蒙上眼睛迈出脚步的那一刻起，我就感到一种无名的 孤独、无助和惶恐，只要触略过任何一样东西，它都有可能随时 成为我的“救命稻草”。所以，我们要珍惜现在的每分每秒，要 用感恩的心忽略那些不愉快，消除忧伤，记住和感谢那些在你无 助惶恐时真诚帮助过你的人，更要将全部的爱给盲人朋友，给残 疾人朋友。在给予帮助或接受帮助时，要懂得如何去用心，聪明 地去与彼此磨合，让彼此都感到默契和快乐。◆X月X日，晚，XX名队员和驼人集团工人师傅们，工厂礼堂 “根在基层·中国梦·心教育”公益实践成果汇报演出经典语录－“人，相互依靠才脚踏实地；事，共同努力才简 单容易；路，共同行走才风景美丽”我和国家宗教局的孙丽军开场朗诵：“根在基层，这是美丽 的祖国，这是我生长的地方；美丽梦想，在这辽阔的土地上，到 处都有明媚的阳光；青年干部携手青年学子，到处都有青春的力 量……”。为了在很短的时限内排演出一个既紧扣“根在基层·中国 梦·心教育”主题，又要有中央国家机关青年干部特色的节目来， 实属不易。X月X日晚上，我们部委组XX名组员，群策群力，集 思广益，研究决定从同吃同住同劳动、从身边最普普通通的事物 入手，奉献上能够展现我们青年干部吃苦耐劳、求真实干的工作作风，表达我们热爱祖国、献身事业的青春激情，集朗诵、打击 乐、演唱为一体的表演形式。排练从晚上八点一直持续到夜里十 二点。X月X日当晚，我们的演出获得了意料中的赞扬和出乎意料 的轰动效应。有几个组员激动地连手里的道具脸盆、饭盆、筷子 都拿不住，掉在了地上。其实，这并不奇怪，因为，这是个人智 慧的结晶，是团队集体的力量，是每个人辛劳收获的果实，付出 汗水的回报。这样的人生经历才有意义。在成果汇报晚会上，我和中医药管理局的李军搭档扮演一对 中年夫妻，在专业A组“你是我的眼--残疾朋友超级访谈”演出 中，演绎了小品《将爱情进行到底》。在成果汇报晚会结束后， 团队进行了简单的总结，每一名队员用了一句最简练的话语表达 此刻的心情。我说：“作为这个团队集体的一名队员，作为团队 部委组的一名组员，作为被团长、专家组任命的一名组长，此时 此刻，我只想说，一个字--‘累’；两个字--‘好累’；三个字--‘值得累’；四个字--‘难忘的累’；五个字--用驼人集团的话 说就是‘永不落幕！’”◆X月X日，XX名队员，新乡东至XX西的高铁上 经典语录－“学习是充满思想的劳动” “人生最大的快乐，是自己的劳动得到了成果” “吸取不等于收获，创造才是收获的终结” 白驹过隙，历历在目，或许是这几天过得太充实了，很多东西都还没来得及消化吸收。正好借着火车上的这几个小时，好好 履一下几个重要问题：第一，什么是中央国家机关青年干部的“根”？人们常说“劳动最美”。劳动是什么－因为劳动才有了由猿 向人的进化；劳动使猿直立行走进化成人；劳动创造了猿脑进化 成人脑；劳动促进了语言与意识的产生和发展。劳动是人类最本 质的东西，劳动是我们作为人的根和本。那么，在劳动中产生的 人与人之间心灵的连接就是最朴素的美，最幸福的美。“根”就 是劳动和劳动创造过程中建立人与人心灵的连接，达成人的发 展。第二，为什么中央国家机关青年干部要到基层去？近平同志、克强同志多次强调：要从群众中来，到群众中去。 密切联系群众，走进一线，深入基层，关心百姓。中央国家机关干部首先要学会的就是做人。劳动就是做人的 根本。我们讲根在基层，就是要到基层从普普通通群众身上，从 他们身边最普通的、与锅碗瓢盆吃喝拉撒息息相关的劳动中，发 现劳动之美，感受劳动之美，体验劳动之美，创造劳动之美，达 到心与百姓、心与基层、心与群众的连接。接了“地气”，才能 不浮、不躁、不慌、不骄，看得清、想得明，立得牢，坐得稳。第三，为什么要心教育？“痛则不通，通则不痛”。心理问题的疏导，缘于心与心的 畅通。那么，我们要通过心教育达到心体验、心连接、心成长、心收获，心灵相通，心灵共同成长的过程，达到强心、强脑、强 人、强国的目的。客观自然规律是人的发展与自然的发展合二为一，国家的发 展、社会的发展、民族的发展，同人的发展一样，只有劳动才能 做到天人合一，劳动使无数个个体心灵连接在一起，“中国梦” 就是人与人之间的心灵小连接组成了所有中国人的心灵大连接。为了我们每个人的梦、团队的梦、大家的梦、中国人的梦、 所有炎黄子孙的梦，我们要在劳动创造中，心与心相通，心与心 连接，共同奋斗，共同奋进，实现我们的“中国梦”。这次活动虽然结束了，但是我们和驼人集团工人师傅们的心 仍然连接着，我们青年干部和青年学子们的心仍然连接着，我们 每一名队员的心彼此仍然连接着，我们和社会、和国家乃至和中 华民族的心更加牢固的连接在一起。衷心希望：“根在基层·中国梦·心教育·劳动美”永不落 幕！这就是我们的梦--“心中有梦想，人生才精彩！”“成功成 就梦想，梦想从现在起飞！”扎根·奉献·信念XXXX年X月XX-XX日，按照中央国家机关团工委统一部 署，“根在基层 情系民生”XXX团一行XX人，在XX省XX市XX 乡卫生院开展调研，了解基层医疗卫生工作，学习 “最美乡村 医生”先进事迹。一、 调研地点独一无二（一）“XX明珠”XX乡位于XXXX湖中，距南昌市XX公里，距XX县XX公里， 由XX岛、XX岛构成，被称作是“XX明珠”。全乡陆地面积X平 方公里，常住人口XXXX人。每年的X-X月是丰水期，XX湖水位 上涨，两个岛的四周一片汪洋。王勃的滕王阁序中 “落霞与孤 鹜齐飞、秋水共长天一色”，说的正是这个地方。（二）“瘟神之岛”XX乡在历史上曾被称为“瘟神岛”，草洲下面布满血吸虫 寄居的钉螺。XX乡卫生院承担着重要的血吸虫病的防治任务， 是XX湖唯一的湖区医疗卫生机构。岛上没有村一级的卫生室， 没有私人诊所和零售药店，乡卫生院是岛上居民看病首选的唯一 机构。（三）XX守护神XX乡卫生院院长陈凡经先生是感动中国人物、中国最美乡 村医生。他是土生土长的XX人，XXXX年至今已经在岛上工作了XX年。XX年里，他走遍了岛上的每一个角落，给岛上每一户人 家看过病。因为反复接触疫病和疫水，他多次感染了血吸虫病， 肝脏已经纤维化。儿女多次让他一起去县城生活，他也有机会调 到县城医院或行政机构工作，但他从来没有想过要离开，他说， 他舍不得他的乡亲，他要一辈子守护他的乡亲，守护XX岛。在 岛上的X天，我们就是和这样一位中国最美乡村医生一起度过。二、 调研感触喜忧参半在XX乡的调研活动充实而紧凑，我们深入到医院每个岗位 观摩，与每一名医生、护士和职工谈心，与男女老少不同患者交 流，我们还走乡串户，走到农户家里访谈，为了解更多情况，我 们还同县卫生局长、乡党委书记、乡农医站、社保所负责人座谈， 交流。几天调研，感触是喜忧参半。喜有三点，忧有三点。一喜，XX乡血吸虫的防治取得了巨大成效。进入XX年代， XX乡的血吸虫感染率已经下降到XX%左右，近年来感染率控制 在X%以下，连续多年没有新发病人。岛上人均寿命超过XX岁。 晚血病人能够得到有效的诊治，且不必花费太多的费用。XX乡 卫生院成为了南昌市唯一可承担晚期血吸虫病治疗的卫生院，许 多来自其他疫区的病人都要到XX乡卫生院来就诊。可以说，当 下XX乡的血吸虫病处于可防、可控、可治的状态。二喜，有关加强农村和基层医疗卫生事业的医改措施基本得 到了落实，取得了成效。一方面，新型农村合作医疗工作取得了 显著的成绩。全乡参合率已经连续多年保持在XX%以上，岛上居民除危及生命的疾病，绝大多数看病首选乡卫生院，医疗费用负 担得以减轻，真正达到了“政府得民心，百姓得实惠”的好局面。 另一方面，基本药物政策也得到了落实，实现了基本药物的统一 招标、采购和配送，对于血吸虫病防治需要的非基本药物，也能 够通过专门途径申请解决。三喜，XX乡医患关系和谐融洽。这里既没有“看病贵、看病 难”的问题，也没有“医闹”、“医患纠纷”。医生关心病人， 病人也相信医生会对自己负责。更为重要的是，陈院长以及卫生 院职工身上那种扎根、奉献，救死扶伤的精神，深深感染了岛上 的居民。我们访谈的每一位患者、普通村民都对陈院长和卫生院 赞誉有加。在看到喜的一方面的同时，我们对于XX乡卫生院的未来也 有着深深的忧虑。首先是XX乡卫生院的人才队伍建设问题。当前，卫生院中卫 生技术人员中，大专及以上学历者仅有X名，其中X名还是自考 本科，医务人员中一半左右未接受过正规的医学学历教育，医疗 服务水平和能力满足不了全乡居民的医疗卫生需求，卫生人才短 缺是卫生院发展的“瓶颈”。不仅如此，卫生院还面临人才招聘 难；人才培养难；人才流失严重等问题。XX乡自然条件艰苦，卫生人才引进难。XXXX年至今，卫生 院已X年未新进编制内人员。而且，现行的事业单位公开招聘政 策搞“一刀切”，南昌市事业单位进人必须要求大专及以上学历，而且还规定了X:X的开考比例。而XX乡卫生院招录的岗位一般 无人问津，偶尔有X个人报，也因达不到开考比例，不得不取消。人才培养方面。由于县级及以上公立医院离XX远，在外生 活成本较高，卫生院虽然鼓励职工进修，但职工往往出于家庭及 经济原因考虑，不愿意去。与人才引进难、培养难相比，人才流失问题更加严峻。据陈 院长介绍，XXXX年以来，医院已有XX名职工非正常离职，且大 多数都是有经验、工作能力突出者，主要流入县级医疗机构或条 件较好的其他乡镇卫生院。人才流失，又招不到有学历的专门人 才，严重削弱了基层卫生院的力量，人才队伍建设问题，直接导致我们的第二忧——卫生院的整 体发展堪忧。虽然，新医院大楼即将建成，但是，XX乡的经济现 状不改变，基层卫生事业单位招聘政策不改变，卫生院的业务发 展困难依然很难克服。当下的卫生院，就是靠几名老医生支撑局面，老百姓有病， 也喜欢找有经验的老医生。有位受人尊敬的“名医”，每天多的 时候能看四五十个病人，但是尴尬的是，他至今未能解决医师执 业资格问题，严格来说，是无证行医，非法行医，这也成了陈院 长的一块心病。陈院长本人也因快到退休的年龄。他退下来，卫 生院怎么办，这些都是医院发展的不确定因素。第三忧，成也农合，败也农合。实行新型农村合作医疗后， 农民看病所需要花费的钱确实是少了，但却出现了另外一种情形，就是农民开始滥用药物，过度医疗。卫生院工作人员向我们 反映，农民只要身体稍感不适，有个头痛脑热，实际检查并没有 太大问题，就坚持要求卫生院为其打点滴，医生好心劝说，拒绝， 则会被认为你医术不高。这些都反映了新农合政策在管理和应用 方面存在一些问题，值得思考。三、 调研收获沉甸甸五天的调研，我们了解到了基层医疗卫生事业的一些情况和 医疗卫生体制改革的一些进展，体会到了基层医护人员坚守岗位 的奉献精神，尤其是与精力充沛的最美乡村医生吃住在一起，有 很多收获。（一）思想的洗礼：扎根·奉献·信念陈凡经院长四十年如一日坚守，放弃了县城优越的生活条 件，把维护XX人的健康作为自己的信念和毕生追求。还有X个月 即将退休，仍然坚持早上八点准时出勤。在我们眼里，陈院长是 个有信念的人，有大爱的人，这种信念和爱，支撑着陈院长把根 深深地扎在XX乡，默默奉献着自己的全部。这种耐得住寂寞的 专注，对事业的忠诚和追求和强烈的使命感，值得我们每一位年 轻人学习的。（二）行动的指南：基层意识·群众意识这次调研，我体会到了基层情况的复杂，基层工作的千头万 绪。中央的政策到了基层，有时不可避免地会走了样，变了形， 产生新的问题。比如新农合、基本药物制度出现的这些状况，恐怕也是当初政策制定者所意想不到的。在同XX乡政府、村委会 工作人员多次交流中，真心感受到基层的干部面临的挑战多、困 难大，但他们想法也多，办法也多。基层的工作，基层的干部群 众值得尊敬。到群众中去，向群众学习，把根扎在基层，这个意 识将成为今后工作的行动指南。（三）不懈的追求：学习·实践·再学习**书记指出：中国共产党人依靠学习走到今天，也必 然要依靠学习走向未来。深入基层，贴近群众，以更加开放的心 态、更加宽广的视野，了解现实，了解国情，是最好的学习途径。 只有到基层锻炼和实践，才有可能使我们的想法、我们的政策更 符合基层的实际，产生好的效果。这次调研的结束，不是活动的 终点，而是一个新的起点。我要把在基层学到的东西，受到的触 动，用到本职工作中，让自己成长成熟起来，敢于担当，能够担 当。这将是我今后不懈追求的一个方向。关于XX工程泥沙情况的报告泥沙问题是XX工程的关键技术问题之一，直接关系到XX水 库寿命和工程综合效益发挥，也是XX水库“安全、健康、高效” 运行的必要条件。从XX工程论证开始，中央就高度重视XX工程 泥沙问题，XX建委和XX办各届领导同志，也都非常关心泥沙工 作的开展情况。为全面了解XX工程泥沙冲淤变化，分析泥沙方 面存在的问题，提出泥沙工作下一步的意见，X月XX日，陈飞副 主任在国际泥沙研究培训中心主持召开XX工程泥沙工作座谈 会。交通运输部长江航道局，长江委设计院、水文局，XX市港航 局、移民局和XX集团公司枢纽局相关负责同志，泥沙专家组部 分专家，我办规划司、装备司、水库司负责同志参加会议。现将 会议情况和泥沙问题有关情况汇报如下：一、XX工程蓄水后泥沙冲淤基本情况及分析根据长江 XX委员会《 XX工程试验性蓄水（ XXXX年至 XXXX年）阶段性总结报告》、《XXXX年度XX水库进出库水沙 特性、水库淤积及坝下游河道冲刷分析》提供的数据，XX工程 蓄水后泥沙冲淤基本情况如下：（一）水库上游来水来沙XXXX年—XXXX年，XX水库年均入库水、沙量分别为 亿 吨；论证阶段采用XXXX年—XXXX年水沙系列，年均入库水、 沙量分别为 吨；蓄水以来入库水、沙量分别为论证阶段的XX%和XX%。XXXX年―XXXX年试验性蓄水期间，年均入库 水、沙量分别为 吨，分别为论证阶段采用值的 %和 %。XX世纪XX年代以来，XX上游来水量略有减少，来沙呈持续 减小态势。来沙减少的主要原因：一是上游大型水库群的建设运 行拦截了大量的泥沙；二是上游水土保持工作的开展减少了入库 泥沙量；三是上游河道采砂的影响。有专家分析认为，若按照 XXXX年―XXXX年新的水沙系列测算，XX水库达到冲淤平衡 的时间将由论证阶段的XXX年延长到XXX年，届时仍将保持 XX%的有效库容。同时，也要看到，上游来沙减少趋势存在不确 定性，例如：上游XX工程拦沙会随着水库泥沙淤积而减弱； “X·XX”汶川地震后，岷江流域形成大量松散堆积体，也可能 成为新的泥沙来源，如遇极端气象或地质灾害，将产生大量泥沙 进入XX水库。（二）水库泥沙淤积XXXX年—XXXX年，XX水库入库泥沙总量为 亿吨，出库 亿吨，水库泥沙淤积总量 吨；水库年平均淤积量 亿吨，平 均排沙比（出库泥沙占入库泥沙的比例） ％。试验性蓄水X年 间，水库淤积泥沙 亿吨，年均淤积泥沙 亿吨，排沙比为 %。 论证阶段预测水库年均淤积量为 亿吨，前XX年平均排沙比为 XX％，且排沙比随着水库运行时间延长而增大。XXXX年蓄水以 来，水库泥沙年均淤积量仅为原论证预测值的XX%左右，但排沙 比相对预测值明显偏低。从淤积高程看，绝大部分来沙淤积在水库 高程以下， 高 程以上河床淤积泥沙 ，主要集中在奉节至大坝段。从淤积河段 看，水库泥沙主要淤积在涪陵以下常年回水区，变动回水区（XXXm水位回水末端至XXXm回水末端之间的区域）淤积量较 少；试验性蓄水后，常年回水区泥沙淤积逐渐上延，奉节以上库 段淤积量占库区总淤积量的比例由围堰发电期的 % 增加 到 %。从航道淤积情况看，总体上，XX水库蓄水后，库区航道 条件极大改善。目前，变动回水区上段（江津－XX）主航道累积 性淤积不明显，中段（XX－长寿）出现卵石推移质微淤，下段（长寿－涪陵）出现明显累积性淤积，变动回水区因泥沙淤积而 碍航的问题在局部出现，但尚不明显；常年回水区个别河段，如 忠县黄花城，淤积物为颗粒较细的悬浮泥沙，呈流动淤泥特性， 部分时段对通航造成一定影响。XX水库泥沙淤积较论证阶段预测值减少约XX％，明显好于 预期，主要得益于入库泥沙大幅减少。淤积发展趋势和沿程分布 总体特性与原预测值吻合较好。蓄水以来，特别是试验性蓄水期 间，水库平均排沙比小于原论证预测值，主要是因为水库高于汛 线水位运行以及调度方式改变，汛期对中小洪水进行调度导致 的。论证期间重点关注的变动回水区港口和航道泥沙淤积问题， 目前均在预测范围内。（三）坝区泥沙淤积XXXX年—XXXX年，坝前段（大坝—庙河河段，长约 ）总淤积量 ，最大淤厚 ；其中，试验性蓄水以来淤积泥沙 ， 最大淤厚 。坝前泥沙淤积体目前低于电厂进水口，过机泥沙颗 粒较细，硬度较大的石英含量有所增加，泥沙矿物对水轮机叶片 造成一定磨损，但未对发电造成影响。地下电厂取水区域泥沙淤 积明显，取水口前淤积面已达 高程，高于排沙洞进口底板高程 Xm，尚未对发电造成影响，但该区域泥沙淤积发展趋势值得关 注。（四）坝下游河道泥沙冲淤变化两坝之间：XXXX年—XXXX年，XX大坝与葛洲坝之间河段 共冲刷XXXX万mX，占葛洲坝独立运行期淤积量的XX%。试验 性蓄水后，两坝间冲刷量明显减少，河床冲淤变化逐渐趋于稳定。宜昌至湖口段（长度XXX千米）：（X）从河势变化看，XX工程蓄水前XX年时间内，长江中游总体河势基本稳定，局部河 势变化较大；河道总体冲淤相对平衡，部分河段冲淤幅度较大； 人为因素未改变河道演变基本规律。XX工程于XXXX年X月蓄水 运用后，坝下游河床冲刷加剧，导致局部河段河势有所调整，但总体河势仍基本稳定。（X）从冲刷情况看，XXXX年XX月—XXXX年XX月，宜昌至湖口河段平滩河槽（平均流量所对应水位 以下的河道）冲刷总量为XX亿mX，主要集中在枯水河槽，占总 冲刷量的XX%。蓄水后前三年和试验性蓄水阶段冲刷强度大， XXXX年XX月—XXXX年XX月，平滩河槽冲刷量为 ，占总冲 刷量的 %；XXXX年XX月—XXXX年XX月，平滩河槽冲刷量为 X，占总冲刷量的 %；XXXX年XX月—XXXX年XX月的平 滩河槽冲刷量为 亿mX。（X）从冲刷量沿程分布来看，宜昌至 城陵矶（洞庭湖出口）河段（长度XXX千米）河床冲刷较为剧烈，年均冲刷强度为XXX万mX/km，平滩河槽冲刷总量为 亿mX， 占宜昌至湖口冲刷总量的XX%；城陵矶至汉口（长度XXX千米）、 汉口至湖口（XX湖出口）河段（长度XXX千米）冲刷量分别为亿m mX，占宜昌至湖口总冲刷量的X%、XX%。（X）从河道崩岸情况看，XXXX年蓄水后河道崩岸明显增加，然后减少， XXXX年试验性蓄水后又明显增加，近年开始减少；XXXX年崩 岸 处、总长 km，XXXX年 处、 km；上荆江出险河段堤防较为稳定，下荆江出险河段出险程度相对严重，总体呈减轻趋势， 但仍应关注新的崩岸险情发生和新的崩岸隐患出现。大坝下游河道冲刷问题十分复杂，论证期间各研究机构的预 测结果存在一定差异。大致看，蓄水后下游冲刷情况与预测结果 相比较，实际冲刷强度略偏大一些，发展速度也快一些。主要原 因是，上游来沙大为减少，在此基础上，XX水库又拦截约XX％ 的来沙，河道采砂和河道整治工程也有一定的影响。从发展趋势看，随着时间的推移，坝下游河道冲刷强度会逐 步减弱。总体上看，坝下游河道呈冲刷态势，但并非全河段均呈 冲刷状态，因水沙在运动过程中不断调整变化，实际是有冲有淤。 从发展过程看，冲刷是一个从上往下发展的过程，当冲刷河段向 下发展到一定距离后，中间局部河段在一定时期内可能出现淤积情况；宜昌至城陵矶一直处于冲刷，城陵矶至汉口、汉口至湖口 总体上也是冲刷，但XXXX年XX月至XXXX年XX月出现淤积情 况，说明冲刷向下游继续发展，目前已延伸到下游的大通断面。二、XX工程建设以来泥沙主要工作一是建立泥沙工作机制。XX建委高度重视泥沙工作，XXXX 年第二次会议决定，在XX办下设泥沙课题专家组（后改为泥沙 专家组），协调整个泥沙科研工作。XXXX年X月，XX建委印发《关于调整XX工程泥沙研究工作领导体制的通知》，进一步明 确了XX工程泥沙工作体制，明确了XX办和泥沙专家组的职责。 XX办负责组织协调XX工程泥沙观测、研究工作；审批XX工程泥 沙观测和研究的中长期规划；组织协调XX工程泥沙研究课题和 科技攻关项目的申报；审批相关规章制度；推进泥沙原型观测和 科研成果资料的交流与共享。泥沙专家组负责提出XX工程泥沙 观测与研究的中、长期规划、计划和专项研究计划；负责泥沙问 题技术审查、指导与咨询；受有关部门委托，负责泥沙项目的论 证、质量监督、成果检查、评审和验收；负责泥沙问题有关专题 报告的撰写。XX工程建设期间，XX建委多次召开泥沙专题会议， 研究泥沙观测计划、水库分期蓄水方案和水库优化调度等问题， 就泥沙重大问题及时做出决策部署。目前，泥沙专家组共有XX 人，钱正英、戴定忠为顾问，清华大学张仁教授任组长，中国水 科院副院长、工程院院士胡春宏任副组长。二是开展水文泥沙观测工作。为全面掌握蓄水前的本底资料、为论证确定分期蓄水方案提供依据、实时监测上下游的冲淤 变化、验证泥沙模拟技术，XXXX年，XX建委审批了《长江XX 工程XXXX—XXXX年泥沙原型观测计划》，明确XX部、交通部 和XX公司的工作分工，以长江中游杨家脑为界，XX公司负责以 上河段水文泥沙观测，XX部负责以下水文泥沙观测，交通部负 责对沿程航道泥沙冲淤情况的观测。十几年来，有关单位开展了 大量观测工作，获得了与XX工程相关的水文泥沙第一手数据资 料，对XX工程建设与运行过程中泥沙问题的跟踪分析、研究、 评价，以及提出对策和建议提供了重要支撑。三是加强泥沙科学研究工作。“九五”至“十一五”，XX集 团出资XXXX万元，由泥沙专家组组织有关单位对上游、库区、 坝区和中下游，从泥沙成因分析、冲淤变化、水库调度和对航道 港口影响等方面开展了系统性研究工作。完成了泥沙科研X个 “五年”计划任务，出版了X期《长江XX工程泥沙问题研究成果 汇编》（九五—十一五）。针对XX工程突出的泥沙问题，对上 游、库区、坝区和中下游进行了现场勘察、调研及座谈，针对性 地提出解决、缓解泥沙问题的对策建议，形成系列调研报告。四是开展泥沙应急清淤和疏浚。XXXX年，交通部会同我办 研究制定了《XX库尾河段航道清淤应急预案》，并按照应急预 案的要求实施航道清淤工作。XX后续工作规划安排XXX亿元用 于长江宜昌至湖口河段航道治理，XX亿元用于库区航道整治及 观测。XXXX年—XXXX年，XX后续工作规划共实施航道整治及观测项目XX个，安排资金XX亿元。交通部长江航道局逐年对受 XX蓄水影响的部分河段实施了应急维护加固和应急维护性疏浚 等工作，为长江航道畅通提供了保障。五是实施汛期沙峰排沙调度和消落期库尾减淤调度。XXXX 年X月和XXXX年X月，XX水库进行了沙峰排沙调度试验，两次 调度排沙比分别为XX%和XX%，显著高于XXXX年—XXXX年 同期的X%、XX%、XX%和X%，逐步接近初步设计水平。XXXX 年和XXXX年，实施消落期库尾减淤调度，库尾大渡口至涪陵河 床泥沙冲刷量分别为XXX万mX和XXX万mX，冲刷量明显增大。三、有关方面的建议意见座谈会上，泥沙专家组、长江委、长江航道局、XX市港航 局、XX集团公司对XX工程泥沙工作提出建议意见，主要包括以 下几个方面：一是继续开展原型观测。观测作为泥沙研究工作的基础，在 继续执行原有观测计划的同时，应进一步加大加强泥沙观测工作 力度，择机编制新一期原型观测计划，对XX工程泥沙观测工作 做出总体的部署和安排。二是系统开展泥沙科研工作。在泥沙观测的基础上，充分利 用现有工作成果，针对XX工程泥沙方面存在的问题，科学分类， 系统提出解决泥沙问题的对策建议，供决策参考。三是开展泥沙重点问题专题调研。针对变动回水区泥沙累积 性淤积、坝区泥沙淤积、坝下游河道冲刷、上游大中型水库联合调度等XX泥沙重点问题开展专题调研，提出对策措施，着力解 决突出问题。四是加强泥沙工作资源共享。加大对泥沙观测数据的共享， XX办、交通部、长江委、XX集团公司继续推动泥沙工作开展， 建设完善数据共享平台和沟通交流机制，实现原型观测信息数 据、科研成果、智库共享，充分挖掘资料价值。四、会议对泥沙工作提出的要求陈飞副主任在座谈会上指出，泥沙问题历来是XX工程必须 面对，并需要不断解决的难题，与水库寿命和河流寿命密不可分。 整体竣工验收标志着XX工程建设任务的完成，将转入正常运行。 XX工程基本功能是防洪、发电、航运、供水，但是最根本的是要 保证长江不老，让长江为人类和经济社会可持续发展提供更多的 保障。当前，XX工程泥沙问题的基本态势是，上游来沙偏少，水 库泥沙淤积好于预期，坝下游河道冲刷发展较快。总的判断是， 从时间上说，短期内没有大的变化；从空间上看，除局部对航运 带来一定影响外，总体上也保持稳定。但是，泥沙问题的特点是 具有长期性、累积性和不可逆性，随着水库运行时间延长，可能 会逐步显现一些新情况、新问题。因此，不能拿短期情况来断定 长期变化，要立足长远，用发展的眼光观察和思考XX泥沙问题， 一定要居安思危、未雨绸缪；既要“远虑”，也要“近忧”；要 站在更高的角度和更深的层次持续不断地做好相关工作，解决好 XX工程泥沙问题。一是深化对XX工程泥沙问题的认识。XX工程建设至今，承 担着政治、社会、经济等综合功能。防洪、抗旱、供水是其政治 责任，航运、旅游、渔业是其社会责任，发电是其经济责任，而 泥沙问题是影响XX工程寿命的关键，是XX工程承担这些任务要 解决的首要问题。只有不老的江河才能承担这些繁重任务，只有 妥善处理好泥沙问题，保持坝上的航道畅通，确保枢纽安全，保 证下游河道的健康，才能实现依托黄金水道建设长江经济带的国 家战略。二是加强新形势下泥沙研究工作。XX办要站在国家的高度、 全局的角度和更深的层次持续不断地做好相关工作，系统地提出 泥沙工作的规划，并做好统筹工作，协调相关部委，支持泥沙研 究工作的开展，形成工作合力，共同实现江河不老的目标。泥沙 专家组作为权威咨询机构，要组织相关专家和单位设计一套完整 的泥沙研究中长期科研课题，以便加强泥沙观测和分析工作，找 到泥沙规律，并遵循规律，指导实践。五、下一步工作建议一是做好泥沙原型观测及成果应用。组织协调XX、交通、 XX集团公司等部门和单位，按照XX建委既定工作分工，继续执 行好泥沙原型观测计划，跟踪监测水库运行后泥沙实际变化，取 得宝贵资料。委托长江委水文局在今年年底前，在科学分析现有 观测计划实施成果及存在问题的基础上，根据泥沙冲淤变化的新 情况、新特点，研究提出泥沙原型观测计划完善方案，并协调有关方面进一步改进观测工作，提高观测的针对性和有效性。结合 后续规划效益拓展研究相关工作，组织泥沙观测和研究机构，开 展泥沙观测资料分析，探索泥沙冲淤变化特征，每年组织召开会 商会议，推进资料共享，加强成果应用。二是加强重大问题科学研究。编制完成XX工程泥沙重大课 题研究计划。协调XX集团公司在泥沙研究X个“五年计划”基础 上，继续支持泥沙重大问题科学研究，落实专项经费。结合XX 后续工作规划效益拓展研究相关内容，我办按年度落实研究项 目，开展泥沙研究工作。积极协调相关部委，加大对XX泥沙科 研的支持力度。三是进一步探索泥沙治理工作。落实好《XX库尾河段航道 清淤应急预案》中确定的各项任务，在XX后续工作规划中继续 支持开展相关工作，做好应急清淤、疏浚工作，保障长江黄金水 道畅通，为长江经济带发展提供支撑。协调XX集团公司，进一 步探索水库生态调度和减淤调度，不断提升效果，并使其规范化、 程序化，适时纳入水库调度规程。四是发挥好泥沙专家组作用。鉴于泥沙专家组目前组织结构 和人员构成的实际情况，有必要适当调整，在发挥好老专家作用 的同时，补充配备部分年轻专家，完善专家队伍结构。继续积极 支持泥沙专家组开展工作，重点做好XX工程泥沙研究中长期课 题计划制定，相关重大问题分析及对策建议，泥沙重点区域和重 要专题调研等，切实发挥好泥沙专家组的技术咨询作用。特此报告。“当好娘家人、永远和职工在一起”主题走访慰问微型调研报告为落实**书记关于工会组织要建成“职工之家”，工 会干部要当职工“娘家人”、更多到职工群众中去的要求，根据 中央国家机关工会联合会统一部署，中国XX直属机关工会按照 “当好娘家人永远和职工在一起”的主题，在XXXX年元旦、春 节期间，开展送温暖走访慰问活动。通过走访慰问，带着真诚为 职工服务的心，不仅送上了工会组织下拨的慰问金，送上了工会 组织的关怀和问候，同时加深了对职工情况的了解、理解，进一 步掌握了我会系统困难职工的情况、职工诉求、期盼以及对工会 工作的意见和建议。一、困难职工基本情况按照提高认识，抓住重点，搞好两个结合的工作目标，今年 的走访慰问工作精心策划、精心组织，转变作风，践行党的群众 路线，不搞形式主义，送温情，办实事，把困难职工的冷暖放在 心上，把党和政府的温暖送到困难职工家中。中国XX鲁勇书记 强调，不能让踏实工作的职工既流汗又流泪。“两节”期间，中 国XX直属机关工会本级走访慰问劳模和困难职工 人，送去慰 问金 元，机关各部门、各单位工会组织走访慰问困难职工 人， 送去慰问金 元。在本次走访慰问的困难职工中，残疾职工占困 难职工比例为 %， 职工本人患大病造成生活困难的比例占 %，因职工配偶、子女或父母患病、家庭突发事件造成的困 难职工比例占 %。在送温暖过程中，工会组织不仅为困难职工送去慰问金，还 把送温暖活动同深入细致的思想政治工作结合起来，启发帮助职 工认清形势，正确对待眼前的困难，树立自强自立和战胜困难的 信心。在慰问中，我发现很多职工带病或手术后仍坚持工作在一 线岗位。在慰问中国康复研究中心急诊科主任李培兰的时候，因 为她正在急诊室抢救脑出血病人，一群家属围着她焦急等待，慰 问小组在远处默默看着她在急诊室中忙碌，直到她完成手头的工 作后才走上前去慰问，病人及家属哪里知道，急诊一线临危不乱 的李主任是一名癌症患者，术后一直坚守在岗位上，尽职尽责， 加班加点，无私奉献。在XX按摩医院主抓网络信息建设工作的 徐慧兰主任是XXXX年“全国三八红旗手”，她只用半年的时间 完成了其他医院要用几年建立的网络系统。这期间她要忍受自身 残疾带来的病痛、照顾年迈的父母，又要兼顾好单位的工作，从 来不让自己的困难影响到正常的工作，不请一天假，不给领导添 麻烦。在中康XX博爱医院担任麻醉科医师的刘海泉，患甲状腺 癌术后不久就回到工作岗位，承受工作带来的高风险、高强度、 高压力，他们才是最可敬最可爱的人。二、职工反映职工感谢工会组织送去的温暖。困难职工普遍反映，今年两 节慰问投入的资金之多，慰问的范围之广，扶助的力度之大是空前的，但不应是绝后的。困难职工感谢党和政府的关怀，感谢各 级工会组织的帮扶慰问，有组织的关怀和帮助，他们感到生活在 这个大家庭里很幸福，作为工会会员，他们看到了娘家人的努力， 感受到了娘家人的关爱，纷纷表示，不辜负组织的关怀，一定加 倍努力工作，为改革发展稳定贡献自己的力量。在XX按摩医院工作担任按摩医生的XX是一位刚刚参加工 作不久的盲人按摩师，作为慰问名单中最年轻的职工，他说：“在 我家庭遇到巨大困难，需要支付几十万元巨额医药费的压力下， 得到部门领导第一时间的帮助、院领导的思想鼓励和工会组织的 关怀，让我们盲人职工深受感动，在医院工作让我看到了个人发 展的潜力空间，工作有干劲儿，专业得到充分发挥，既向老专家 学到了技术，更学到了医德，收入相比同等行业有很大提高。面 对困难我不该伸手等靠要，应该努力工作、自强不息，用自己专 业技术服务患者，回报社会。”这是一位铁骨铮铮的男儿，在他 身上我看到了困难职工勇于战胜眼前困难、追求美好人生的自强 不息精神。希望工会组织多开展心理咨询方面的辅导。由于我会系统职 工的特殊性，盲人、聋人、言语障碍、智力残疾和肢体残疾职工 占有一定的比例，如我会所属XX按摩医院、中国残疾人艺术团、 盲文出版社等单位，有三分之二以上的职工属于残疾人，他们在 遇到患大病和生活陷入困难的几率高于健全人，他们需要心理疏 导和心理关怀。在慰问中他们提出，希望中央国家机关工会联合会能把心理咨询和调试工作送到困难残疾职工身边，这也是我会 困难职工的共同心声。三、个人体会 通过走访慰问活动，有如下四点感受和体会： 进一步密切了与基层职工的关系。通过走访慰问，到困难职工家中坐一坐，聊一聊，到职工岗位上看一看、听一听他们的需 求和心理话，加深了彼此的感情，更深刻的体会到工会干部要想 成为心系职工、服务职工的贴心人，只有更好的了解职工，才能 更好的服务职工，只有更加理解、尊重、关注基层的困难职工， 才能引领和鼓励职工自强自立、战胜疾病和眼前困难。同时，在 慰问中也使自己有机会向职工群众学习，不断得到激励、鞭策和 鼓励，学习他们自强不息、立足岗位、奉献服务的精神，学习他 们勇于挑战自我、战胜身体残疾和障碍的执著勇气，学习他们克 服家庭困难和生活磨难依然乐观向上的坚强信念，学习他们心怀 感恩、回报社会的博大情怀。进一步发挥了基层工会组织的作用。通过走访慰问，充分调 动和发挥了我会各级基层工会组织的积极性和主动性，他们积极 探索，勇于创新，形成了许多好经验、好做法，如领导干部联系 特困职工家庭制度，为患大病职工捐款助困活动，帮助困难职工 家庭购买生活必需品，在子女入托、上学、就业和住房、医疗等 方面享受适当政策优惠等等，体现出工会组织与职工群众是密切 相连的，工会是最直接、最便利、最有效的服务组织，是职工的“娘家人”。进一步形成了多部门共同参与、齐抓共管的工作机制。对困 难职工的帮扶，不仅是各级基层工会组织的责任，更是各级党组 织、团组织、妇女组织的责任和义务。我会文件明确规定：“各 级党组织、工会组织要针对干部职工工作生活中的突出矛盾和困 难，帮困工作中的重点和难点问题，研究解决措施；要及时了解 困难职工、残疾职工的家庭情况，健全职工帮困档案；困难干部 职工所在部门领导要关心关注他们，各级领导班子要与困难党 员、困难职工结成定点帮扶对子，每年不少于X次走访，帮助解 决实际困难。”本次走访慰问活动前，中国XX直属机关工会召开了会议， 做好走访动员工作，明确了各级党、工、团、青联、妇女组织的 职责和任务，作了工作预案并报党组批准，对重点困难的职工由 党组成员、部门和单位主要领导牵头走访，工会组织做好自身帮 扶和联络服务、穿针引线工作。在摸底调查的基础上，对机关各 部门和各直属单位下发了走访慰问通知，对走访对象、慰问的时 间、地点、参加人、帮扶的重点进行了明确。直属机关工会采取 邀请新闻媒体随行走访的办法，及时撰写稿件，加以宣传和报道， 反映真实情况，讴歌赞美困难职工中的模范人物和先进事迹，向 系统广大职工传达工会组织的关怀，向社会宣传职工中的温暖感 人事迹，激发了系统干部职工的服务热情和工作干劲。制定实施了进一步关心干部职工学习生活的若干措施。为切实把以人为本、关心职工、服务职工、解决职工实际困难的理念 贯穿到工作中，经过广泛论证和研究，党组审议通过，制定了《中 国XX进一步关心干部职工学习生活的若干措施》，包括：职工 住房和宿舍分配，落实解决职工夫妻两地分居生活困难问题，职 工子女入托、入学的服务管理，落实职工休假安排，建立领导与 职工谈心谈话制度，建立职工帮困档案，每年开展一次困难职工 摸底调查，组织开展帮困和走访慰问活动，工会组织坚持“七必 访”制度，开展职工身心健康大讲堂活动，开展患大病困难职工 和残疾职工交友联谊活动，开展职工参与度高的群众性文体活动 等XX条措施，明确了措施落实的部门和单位职责。这些制度的 实施，充分激发了干部职工的积极性和主动性，为构建和谐机关 和促进残疾人事业的发展提供了牢固的群众基础和精神动力。四、工作建议通过走访慰问，也引起了自己的一些工作思考，有三个方面 的工作建议。进一步完善走访慰问送温暖活动的长效机制。要进一步完善 职工网上档案制度，健全帮扶网络，搭建网络平台，将困难职工 信息及时收集、及时发送联网；要深入一线职工家庭和岗位调研， 摸清困难职工最关心、最直接、最现实的需求，分析原因，找出 对策。创新工会送温暖和帮扶工作内容。建立快速知情、快捷帮扶 的救助体系，对在工作岗位中突发事故和见义勇为而造成残疾、生活陷入严重困难的职工，除“两节”期间集中走访外，中央国 家机关工会联合会应建立大病救助互助机制，对患大病、个人负 担较重的职工采取即时救助，临危救助，形成共同关爱救助困难 职工的良好氛围。拓展工会组织走访慰问和帮扶工作的范围。慰问帮扶工作要 从送资金、送物质帮扶工作中不断延伸到送思想理念、送文化技 能、送心理辅导、送康复医疗、送安全和法律服务上，从职工多 层次的需求入手，真正把困难职工帮扶慰问工作送到他们的心坎 上。铁路服务XX地区一体化发展的改革探索按照XX关于深化货运改革的要求，我同营运、调度部相关 同志一起，于X月XX～XX日赴XX铁路局调研XX货物快运业务 开展情况。期间，采取与铁路局干部职工互动交流、添乘 次货 物快车、查看车站作业等形式，全过程了解体验业务情况，围绕 关键环节深入研讨。有关情况报告如下。一、XX货物快运业务的主要亮点自X月XX起，XX铁路局开办的XX货物快运业务不同于传统 的零担办理方式，主要创新点是：主要领导上手抓，多部门合力共为。鉴于货运改革牵一发动 全身，XX铁路局把这项工作作为当前重要事项，举全局之力推 进落实。主要领导亲自策划组织、调研论证，分管领导共同参与、 分工把关，路局货运、调度、机辆、财务、劳资、收入、信息、 宣传等多个部门集中精力、协同动作。路局每天汇总分析工作进 展，对难点问题组织专项攻关，制订相应措施，当天研究确定的 事项马上落实，重大事项立即召开党政联席会研究确定。正是强 大的合力推动，在较短时间内，使业务方案不断优化、逐步适应 市场，先后协调解决了场站选址、票据管理、成本测算、市场定 价、叉车上下车、人员调配、考核激励等大小几百个现实问题， 统一了思想，打开了局面。实行了全面敞开收货、全员营销的承揽一手货方式。XX铁 路局打破客货界限和营销模式，充分利用既有资源，以零散货物 快运为核心，全方位营销一手货源。一方面，南北环形径路和京 九往返径路途经的各个作业站和局管内近XXX个办理站辐射XX 市、天津市及河北省大部分地区，基本形成了覆盖XX地区所有 市、区（县）的营销网络，为最大程度地收集零散货源提供条件。 另一方面，实行专兼职客户代表制，将全局干部职工纳入快运营 销队伍，鼓励营销承揽一手货，并通过每名干部职工联系亲友和 社会关系，进一步扩大了宣传面和营销网。同时，对不同重量、 不同体积的货物，分类制订业务办理方式，全面取消办理限制， 实现了最大程度敞开收货。设计开发了紧贴市场的货物快车。XX铁路局根据管内货源 特点，设计开发了沿线沿站、客车化的货物快捷列车开行方案。一是快运列车类似于过去的行李车，直接在沿途车站的基本站台进行装卸作业，不进货场，每个站最长停站时间不超过XX分钟。 环线列车最长XX小时，往返列车最短X小时，有效保证了货物在途运送时间。加上两端较为完善的配送网络，管内货物运到时限 得到大幅压缩。二是与呼和、上海局联系开发了跨局货物运输组 织方式，选定南仓站为跨局货源的交换集并场站，与外局中心站直达交换货源后，由南仓站再分别装车或中转到XX铁路局已开 行的X列管内快车，进行沿途配送，形成局与局间“哑铃型”运 输组织方式。改变了过去站到站的整车集结方式，能够广泛收集货源，压缩货物集结等待时间。三是实行了严密的行车组织方案。路局专设快运列车调度台，负责指挥列车运行；沿途作业站由车 站值班员负责联系组织列车接发、货物进站上下车；安排物流调 度负责组织装卸能力和汽车配送；列车全程运行做到有货就停、 无货开车，不浪费运能。创新了货物快运的装卸组织。针对沿途各作业站装卸作业量不均衡且随机性较大的问题，XX铁路局因地制宜，创新了装卸 劳力组织模式和装卸搬运器具使用方式。一是车上实行列车长负 责制，选拔胜任行李员担任快运列车车长，实现一专多能，既负 责车上货物交接、理货，组织装卸作业，又担当运转车长职能，保证列车安全正点运行。二是实行装卸人员随车作业为主、地面 人力补充为辅的方式，有效控制了装卸用工总量，既实现了货物 的途中整理，又有利于保证安全、提高作业效率。三是列车配备 了电瓶叉车、托盘、集装笼等装卸机具，车站配备了行包拖车，路局还组织试制了适合低站台作业的平板推车和升降机，车上车 下装卸机具可配套循环使用。以明确经营主体为突破口，解决了票据、价格的难题。XX铁路局在推进货物快运业务过程中，以京铁物流公司为经营主 体，突破了票据和价格的限制，打通了货运和物流的联系。一是 充分利用了京铁物流公司的经营资质和票据，实现了单证分离，既能方便对接客户，又能满足内部作业和管理需要，还不额外增 加税负，便于实现上门服务和灵活运作。二是实行市场定价方式，在测算成本基础上，监控公路价格、紧盯市场变化，制定了一整 套价格策略和对外报价管理体系，实现了计价方式的简洁化，货 物全程运输费用一口报价和一次核收，方便客户了解和比对。同步建设的信息系统对业务开办提供了有力支撑。XX铁路 局依托自身技术团队，围绕货物快运业务开发了专门信息服务系 统，简单实用，功能齐全，并根据业务方案的不断调整变化及时 进行优化完善，基本能够适应客户互动和内部管理的需要，为快 运业务的高效管理和有序推进提供了有力支撑。推行了有效的激励机制。XX铁路局通过实施客户代表双十 奖励、作业人员定额奖励、单位和个人劳动竞赛等多项激励政策， 直接将奖励与个人、单位业绩紧密挂钩，体现了多劳多得，充分 激发了广大干部职工参与市场营销的积极性，营造了全员营销良 好局面。业务开办一月来取得了明显成效。首先，客户数量大幅增加。 截至X月XX日，办理快运业务的客户数量达 家，其中个人客户 家。大量个人客户开始办理铁路业务，是近年来少有的现象。其 次，一手货源比例明显提升。个人客户和生产企业完成 万件， 占总发运量的XX%。第三，市场开发能力逐步增强。目前，全局 已有XXXX名客户代表实现了成功营销，总计承揽订单 笔、 万件。第四，呈现良好发展势头。快运开办当天，完成货物发运 量 吨，到X月XX日达 吨，日揽货量超过 万件，成为华北地 区零散货物最大的物流产品。二、目前存在的突出问题货物集装化程度低。各作业站收集货源主要是小件货物，品 类和包装各异，目前车站集装化用具不足，集装化手段较为落后， 既影响装卸效率，又容易造成货物损失和包装损坏。设备设施简陋陈旧。由于业务开办之初所选用的设备设施都 是利用既有闲置资源，站台、行包房、业务办理场所、编挂车辆 等大多比较简陋或老化、失修严重，影响了服务质量。服务标准有待规范。该业务尚在探索初期，很多措施刚刚实 施，有些还是临时性的，随着业务深入开展，相关服务标准和制 度办法需要进一步统一规范。枢纽编组干扰较大。南仓中心站的整车集结和解编能力十分 紧张，目前担负X趟货物快车的编组作业已经很困难，对既有枢 纽作业干扰较大，调车机力也不足。三、下步工作建议总结推广经验。尽快总结推广XX货物快运工作经验，完善 固化经营模式，便于全路学习借鉴。组织各局根据实际研究拟定 管内货物快运列车开行方案，选定X至X个枢纽站作为中心站， 解决跨局货物的集并分拨问题。研究跨局方案。汇总梳理各局建议，研究制订跨局货物快运 联网实施方案，组织优化调整运行图。加强信息支撑。同步优化信息技术研发和应用，建立适应全 路货物快运组织的信息系统。实行“一口价”办理。研究建立货物快运报价体系，出台小 件快运定价方案，研究货物快运的票据使用和管理办法。创新营销机制。改革现行清算和激励机制，创新货运营销考 核奖励，以多劳多得、上不封顶为重点，加大客户代表和客服人 员的考核力度。加强工作领导。总公司成立由相关部门参加的专项攻关小 组，负责总体推进此项工作，并建立相关工作协调机制。关于对口支援XX省XX市XX县调研情况的报告为了让XX等原XX人民同全国人民一道，过上更加幸福的生 活，缩小区域差距，实现共同富裕，按照党中央、国务院对口支 援工作要求，根据XX党组的统一部署，近期，我们一行X人组成 调研组赴XX省XX市XX 县，就对口支援工作进行专题调研。现 将调研的情况报告如下：一、XX 县基本情况XX 县位于XX省XX市东北部，全县国土面积 平方公里， 辖 个乡镇， 个县直场， 个村委会， 个居委会，总人口 万 人。全县地形南北狭长，跨度较大，县委、县政府所在的北部新 老城区经济相对发达，中部丘陵地区以加工水泥、碳酸钙、板材 为主的工业园区初具规模，南部山区经济相对落后、旅游资源丰 富亟待开发。一是历史文化底蕴深厚。北宋至和元年（XXXX年）建县， 是“庐陵文化”的发源地之一，孕育了“唐宋八大家”之一欧阳 修等贤人志士，又是第二次国内革命战争时期的XX，反第一次 大“围剿”的主战场。同时，拥有全国民间文化艺术之乡（农民 画）等金字招牌，名人文化旅游、红色革命旅游、乡村休闲旅游 等潜力巨大。二是自然矿产资源丰富。XX 县河流多，水质好，水量充沛，全县森林面积 万亩，森林覆盖率达 %，木材总蓄积量近 万 方，拥有国家级森林公园。已探明的矿产有 种，石灰石、萤石 质地优良，储量分别达到 亿吨和 万吨，碳酸钙产业发展初具 规模，被授予“中国碳酸钙产业基地”等称号。三是绿色经济发展势头良好。粮食种植面积 万亩，总产量 万吨，绿色蔬菜、高产油茶、白茶、烟叶、双孢蘑菇等特色农产 品发展迅速，已经成为全国绿色食品（蔬菜）标准化生产基地县、 全国无公害蔬菜生产示范基地县，被农业部命名为“中国辣椒之 乡”、“中国鲜活农产品定点批发市场”、“中国菜篮子工程信 息采集点”。二、发展相对滞后的原因改革开放三十多年来，XX 县的发展速度不断加快，综合实 力逐步增强，人民生活水平有了一定的改善和提高，初步实现了 从贫困落后向振兴发展的转变。但是，由于当地经济总量小，人 均水平低，基础设施薄弱，产业结构单一，缺少投资项目，发展 后劲不足，经济总量在XX市XX个县（市区）、XX省XXX个县（市区）所占份额处于“锅底”位置。XXXX年，全县人均GDP 只有 元，在XX市XX个县（市区）中排名第 位；人均财政总 收入只有 元，在XX市XX个县（市区）中排名第 位；人均社 会消费品零售总额 元，在XX市XX个县（市区）中排名第 位。 综合分析，影响当地发展的原因表现在以下几方面：一是缺少投资项目，产业结构制约经济发展。XX 县经济发展主要依靠石头经济、医药食品、循环经济三大主导产业，其中， 第一产业比重过高，第二产业起步晚、规模小、产值低，依赖矿 产资源明显，第三产业吸纳农民就业数量很少。XXXX年，第一 产业比重比XX省高出 %，第二产业比重比XX省低 %，第三 产业比重比XX省低 %。农民主要收入来源除依靠外出务工外， 仍然主要依靠传统的种植业和养殖业。当地缺少社会企业的项目 投资，缺少对第二、第三产业发展的有效拉动。二是自然条件差，基础设施落后。（X）交通欠账多，山区、 边远地区村镇的交通通达和通畅率还不高，XX 县境内多山地， 位置偏僻，目前仅有一条高速公路穿境，无机场、无铁路。（X） 电力保障水平低，电网脆弱，结构单一，供需能力不足，XX千伏 变电站还没有覆盖全县所有乡镇，电力“卡脖子”现象仍然存在。（X）农田XX设施落后，有效灌溉面积不足 %，全县X万座农 田XX设施绝大部分建于上世纪五、六十年代，老化失修严重。（X）农村危房严重，贫困地区农民以土坯房为主，存在白蚁侵 蚀、木料腐朽、墙体开裂等严重安全隐患，全县共需改造的农村 危房达 万户。三是扶贫开发任务艰巨。（X）贫困地区耕作条件差，农民 耕地面积少，人均耕地不足 亩。（X）贫困人口多，全县的扶 贫对象约有 万人，占全县农村人口的 %。（X）连片特困 乡镇多， 全县有 XX 个扶贫开发工作重点村， 占全县行政村 的 %，有 个乡镇被列为XX省贫困乡镇，占全县乡镇总数的 %。据统计，全县还有 个行政村未实施整村推进。（X）中 小学教育危房改造问题突出。三、调研体会及对口支援工作建议这次赴XX 县就开展对口支援工作进行专题调研，调研组现 场了解了当前XX 县的经济发展情况，调研组认为当地在扶贫开 发、城乡建设、产业结构调整、增加百姓收入等方面取得了明显 成绩，也探索出不少好的经验和做法，同时也面临不少困难和问 题，看到了当地政府和干部群众对振兴发展充满信心。通过调研， 我们深切地感受到：一是当地自然环境优美，森林矿产资源丰富， 旅游开发潜力巨大；二是已由过去的绝对贫困转向现在的振兴发 展，农村社会稳定，百姓精神面貌良好；三是XX 县委、县政府 对XX对口支援工作充满强烈期盼。推动XX等原XX加快振兴发展，实现共同富裕，是一场攻坚 战和持久战，我们需要结合XX实际，立足现实，着眼长远，因地 制宜，统筹谋划，量力而行，对XX 县对口支援工作采取“输血” 与“造血”相结合，“扶贫”与“扶智”并举的方式，更好地帮 助当地加快振兴，改善民生，坚定不移走共同富裕的道路，朝着 实现社会主义现代化和民族振兴的中国梦稳步前进。一是争取提前实现衡茶吉铁路东延线立项计划。延伸既有的 衡茶吉铁路，推进XX—抚州—武夷山铁路建设项目纳入“十三 五”规划，实现从XX省XX市吉水站引出，途经XX市XX 县，经 抚州到达南平市武夷山站，线路全长 公里，其中，XX 县境内约 公里。该线具有重要政治意义和社会效益，是连接海峡经济 区通达内陆腹地的重要通道。XX 县年产水泥 万吨，碳酸钙 万吨，资源综合循环经济XXX万吨，绿色蔬菜 吨，货运需求 巨大；当地特色旅游产业年接待国内外游客 多万人次，客运 需求明显。XX在规划研究论证上，帮助引导XX 县、XX市等铁 路过境地区，上报将该线纳入XX省重点力推项目。我们可以发 挥行业影响力，协调有关部门，尽最大努力，帮助实现该计划纳 入到国家铁路“十三五”建设规划，及早促成铁路开工建设，实 现当地人民群众拥有铁路的期盼，进一步加快XX 县的经济振兴 步伐。二是参与红色旅游项目建设开发。我们实地考察了正在建设 中的龙冈畲族乡反第一次大“围剿”陈列馆，该馆作为XX 县进 行革命历史展示和爱国主义教育基地的最主要场馆，馆藏内容丰 富，展品具有历史特点和地域优势，是大井冈山红色旅游和革命 传统教育的重要组成部分。目前，已经完成 平方米的陈列馆主 体工程，红色主题广场区域架构建设也已成型，但因资金短缺， 当地还没有开始陈列馆布展和红色主题广场建设工作。为此，我 们建议XX组织行业企业帮助当地筹措一定资金，共同完成该项 目的最后收尾，届时可作为XX以及捐资企业的爱国主义教育基 地，实现培养育人、树立形象双丰收，实现以红色革命旅游推进 当地区域发展，以区域发展带动对口支援的目标。三是协调企业开展培训、吸纳就业。根据当地农民收入来源主要依靠外出务工的实际，XX可以帮助联系铁路建筑企业，到 XX 县招录外出务工人员并进行专业技能培训，就近参与铁路建 设施工，帮助贫困山区农民致富奔小康。四是协调企业实地考察交流，助推当地经济发展。当前，XX 县最迫切需要解决的问题是引进投资项目。项目是当地改善民生 的财源，是发展的后劲所在。按照《国务院办公厅关于印发中央 国家机关及有关单位对口支援XX等原XX实施方案的通知》（国 办发〔XXXX〕XX号）中，关于支持中央企业开展帮扶活动的相 关要求，XX可以组织协调铁路行业企业，如中国中铁、中国铁 建、中铁物资、铁路产品设备制造等企业，分批次、分类别组成 铁路企业考察团赴XX 县，真实了解当地的环境、气候、资源、 人文、政策等优势，根据企业自身经营范围和特点，鼓励企业在 交通、城建、市政、农林、XX、文化、旅游、医疗、民生工程、 矿产开发、生态环保等领域开展投资项目，全力促成企业与当地 联姻，让企业扎根落户、投资获利，让当地百姓就近就业、增加 收入。五是给予当地电子商务平台技术支持。XX 县虽然拥有全国 绿色食品（蔬菜）标准化生产基地县、全国无公害蔬菜生产示范 基地县、“中国辣椒之乡”等美誉，但对外宣传力度十分有限。 当地政府已经意识到这一点，希望利用互联网电子商务的优势， 及时为农民提供经济、科技、市场等信息，助推当地特色农产品、 红色旅游等产业走出去，切实增加农民收入，让农民得到实实在在的好处。XX可以为当地电子商务平台提供技术咨询和技术帮 助，提高平台技术含量，降低网络安全风险。同时，建议在XX网 站开设对口支援XX 县的宣传专栏或链接，进一步扩大当地对外 宣传的影响力。六是加大干部双向交流力度。组织开展干部双向挂职、两地 培训，帮助当地选派优秀基层公务员到XX机关、事业单位或者 地区监督管理局挂职，XX也可以选派人员到当地基层挂职锻炼， 建立起双向人才流动交流机制。关于开展“周末讲学堂”工作的调研报告为继续办好XXXX年的“周末讲学堂”，我们向机关各司局 以处室为单位发放了《周末讲学堂”调查问卷》，收回问卷 份。 我们进行了汇总分析，结合平时了解掌握的情况，对办好XXXX 年“周末讲学堂”进行了研究，初步提出了工作思路，具体情况 报告如下：一、XXXX年“周末讲学堂”的整体情况从反馈情况看，大家对XXXX年度的周末讲学堂活动总体比 较满意，对讲座的选题、人选以及效果均予以肯定，集中体现在 以下五个方面：营造氛围，养成习惯。通过组织化学习，在机关逐步培养形 成了良好的学习风气和学习习惯。一年来举办“周末讲学堂”XX 场讲座，坚持每月末周五下午的固定学习时间，固化了“台上讲、 台下学”的学习形式，固化了“周末讲学堂”标识。这个以一贯 之的学习模式，已经让每位机关干部对“周末讲学堂”活动从认 识转化为认知，初步养成了自觉自愿地通过“周末讲学堂”开展 学习活动的行为习惯。选题丰富，切合实际。按照服务大局的工作原则，根据不同 时期中央和局党组的工作部署要求，重点突出理论武装和思想引 导，注意把握热点焦点，在跟踪时事、解读政策、剖析理论、引 导思想认识等方面精心选题。开设“周末讲学堂”的第一讲，李家祥局长讲授《思维方式和学习能力》，结合自身经历体会，对 培养正确的思维方式和思想方法，提高综合素质和工作水平，进 行了旁征博引、幽默风趣的讲授，极大地激发了大家的学习热情。 李军副局长讲授的《新中国民航事业发展回顾与展望》，图文并 茂地为大家系统梳理和回顾了新中国民航发展历史，让大家在短 短两小时内穿越XX多年的发展历程，为新中国民航经历磨难， 从无到有、从弱到强，直至今日取得的骄人成绩感到振奋。又如： “两会”后举办的《中国宏观经济形势》讲座，集中开展学雷锋 活动时举办的《雷锋没有离开我们—有关学雷锋常态化的认识》， 钓鱼岛事件成为社会舆论焦点时举办的《钓鱼岛问题的历史、现 状及发展趋势》，党的XX大召开前为保证干部队伍思想稳定举 办的《当代社会思潮与依法治国》，党的XX大闭幕后为开展学 习XX大精神、解读XX大报告举办的《畅谈XX大：主要精神和主 要目标》等，都紧密结合时事、社会聚焦热点问题，既丰富了理 论知识，又拓展了眼界思路。还有贴近工作、贴近生活，为提高 工作水平、关怀干部健康的选题，如《公文拟制和审核需要注意 的问题》，《XX事故教训》，《健康长寿—心血管疾病的预防》 等。精选专家，质量较高。授课人的知名度和影响力，本身就对 听讲人产生强有力的吸引，也能极大地激发学习热情和兴趣。每 次讲座前，在确定选题后反复斟酌授课人选，通过多种渠道了解 授课专家的讲课效果，尤其是把授课专家在其他部委的授课情况、干部反映作为重要参考依据。一年来邀请的授课专家既有民 航局领导，国办、外交部、海洋局的部门负责人，又有社会知名 度高的经济学家、法律专家、保健专家等。讲座主题鲜明、透彻 生动、信息量大、质量较高，让每位听讲者意犹未尽、受益匪浅。精心组织，高质高效。“周末讲学堂”是去年首次开办，为 确保讲座能够获得大家认可，在筹备之初就向各单位下发通知， 对选题计划和授课人选广泛征求意见，奠定了比较广泛的民意基 础。每次“周末讲学堂”均在X天前预先通知，发布授课人简介， 不仅通过纸质、电话通知，而且还通过内网公告栏进行消息发布， 确保讲座活动让每位同志提前知晓。在选题内容、授课人选以及 讲座时间都精心策划、细致安排，不仅结合机关干部的学习需求， 而且突出实效性和实用性。机关各司局工作领域宽、工作量大， 把机关干部集中起来不容易。每次讲座后都安排了中央会议和文 件精神的传达学习，提高了效率，为充分发挥学习平台的作用。示范带动，影响广泛。“周末讲学堂”开办以后，发挥了很 好的示范作用，直属单位纷纷效仿，如空管局、民航报社出版社 等单位借鉴“周末讲学堂”的做法，设立本单位的学习平台。对 一些高水平的讲座还通过视频扩大学习范围，让更多的同志共享 学习资源。“周末讲学堂”的视频资料还经常被工会、老干部局 和直属单位借走，供干部培训和学习使用。二、机关干部对XXXX年“周末讲学堂”的建议大家对继续办好XXXX年的“周末讲学堂”寄予很高的期望值，结合自身的学习需求，提出了具有建设性的意见建议，归纳 总结为以下四方面：关于讲座选题。建议进一步扩充选题范围，一是紧密结合时 政发展和当前国内外热点，如年初的宏观经济形势、中央重大决 策的解读、国际形势热点问题追踪分析等；二是紧密结合民航业 务和行业内的重大事项，如民航业发展的现状与问题分析、民航 行政执法案例分析、国际民航发展趋势等；三是紧密结合机关干 部自身素质提高和知识面拓展，如文化艺术、国学历史、社会民 生、健康保健等；四是突出讲座的实用性，结合机关干部在工作 中普遍遇到的难题，本着解决问题的目的进行选题和讲解。关于讲座人选。一是继续邀请知名专家学者或是与民航相关 单位和部门的领导干部进行授课；二是民航业内的专家学者；三 是民航业内先进人物、模范标兵。关于讲座形式。建议不拘泥于课堂式的授课模式，进一步丰 富和创新讲座形式，一是创新实践讲座，如让机关干部走出机关 到实地开展授课，了解飞机驾驶，体验模拟机训练等；二是给机 关干部提供上台讲的机会，交流读书心得，分享学习心得，锻炼 演讲能力；三是在讲座中增加互动环节，让听讲人更能有效地融 入授课；四是将讲座录制成视频并上传内网，供大家反复学习， 同时让由于出差等公务没有参加讲座的同志能够自行学习。关于讲座时间安排。建议讲堂时间调整到周五上午，以使讲 座时间更加充分，同时避免交通问题，提升听课效果。三、对继续办好XXXX年“周末讲学堂”的考虑XXXX年“周末讲学堂”工作，我们将注意立足工作生活实 际，贴近干部需求，从以下五方面做好“周末讲学堂”工作。围绕理论武装，做好深入学习贯彻XX大精神的工作。深入学 习贯彻XX大精神，是当前和今后一个时期的首要政治任务，把 “周末讲学堂”作为机关干部深入学习贯彻XX大精神的学习资 源和交流平台，一是邀请中央党校、国家行政学院的知名教授深 入解读XX大精神，二是邀请民航业内知名专家围绕深入贯彻落 实XX大精神，落实《若干意见》进行讲授，三是遴选机关干部围 绕学习贯彻XX大精神促进民航持续健康发展作交流分享。围绕启发思维，转变观念的选题。按照李家祥局长对机关干 部“树立六种观念，更好履行职能”的要求，重点围绕开展调查 研究、加强工作的规范性、提高办事办文能力、加强自身建设等 五个方面精心设计选题。在物色授课人选上要开阔眼界、不拘一 格，不仅要邀请具有理论水平高和影响力强的专家学者，而且要 从实际出发，遴选机关部分业务处室具有丰富实践经验的负责人 进行授课。围绕完善知识结构，提升能力的选题。针对机关干部对丰富 民航专业知识的需求，抓住飞行知识对干部的吸引力，重点在民 航飞行专业知识培训上下功夫，初步考虑分两个阶段进行培训， 一是储备知识阶段，对民航飞行业务知识进行普及教育，让机关 干部熟悉业务术语、了解业务规范和流程等，二是实践操作阶段，发挥使用模拟机的便捷条件，让机关干部有机会亲身体验飞行驾 驶，在实操中融汇和巩固业务知识。围绕修养健康，促进身心和谐的选题。为进一步丰富机关干 部的知识面和精神内涵，提高综合素质和人文修为，精选国学经 典、文化艺术、前沿科技等方面的专家学者开设专题讲座；为弥 补机关干部心理和生理健康知识的不足，提高自我心理调节和自 我保健的能力，邀请心理辅导专家和健康保健专家开设专题讲 座。围绕树立品牌，精心组织安排。我们立足基础，稳步推进， 力求将“周末讲学堂”树立成民航局机关增添学习资源、营造学 习氛围、提高学习实效的品牌学习平台。一是着力突出“讲”和 “学”，根据讲座的选题，增加互动环节，让听讲者的被动听讲 变为主动参与，从而激发听讲者的主观能动性。二是在每次讲座 后都及时对选题内容、授课效果以及满意度进行评估，及时吸收 机关干部反馈的意见建议。三是充分发挥民航局理论与文化建设 专家宣讲团的作用，让宣讲团专家紧密结合民航实际，根据机关 干部的需求，精心设计选题，提供有针对性的讲授。四是建立师 资库，将每次邀请的授课专家、机关干部推荐授课的专家以及物 色挖掘到的民航业内专家都作为师资储备，保持日常联络，做到 “找得到、请得动”，让师资库的专家能够切实为民航局以及各 直属单位干部提供丰富的学习资源。