新食品安全法背景下的基层监管职务犯罪预防新修订的《中华人民共和国食品安全法》于2015年10月1日起施行。新的食品安全法用“四个最严”保障食品和农产品质量安全，即最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，以此加重食品安全违法行为的刑事、行政、民事法律责任，被称为史上最严的《食品安全法》。新修订的食品安全法有一个显著特点，就是加重了对地方政府负责人和基层监管人员的问责力度。本文，笔者试就新食品安全法实施后基层监管执法人员在职能履行过程中的职务犯罪预防作分析。一、基层食品安全监管职务犯罪所涉罪名简析我国《刑法》、《刑法修正案(八)》、2013年最高法和最高检发布《关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》等法律和相关司法解释中包含的食品安全监管职务犯罪主要包括：国家机关工作人员滥用职权、玩忽职守，违法为不符合食品安全生产条件的公司企业办理生产经营许可证、卫生许可证，滥用公司监管职责的渎职犯罪；不履行职责、徇私舞弊，放纵制售假冒伪劣、有毒有害食品的渎职犯罪；徇私舞弊，不移交刑事案件的渎职犯罪；徇私舞弊，伪造食品检验结果及动植物检疫结果，对应当检验的食品不检验以及错误出证、延误出证的渎职犯罪；不认真履行环境监管职责，造成重大食品污染事故发生的环境监管失职犯罪；滥用职权、玩忽职守，导致重大食品安全监管事故发生，严重危害人民群众生命安全和身心健康，造成公共财产、国家和人民利益重大损失的渎职犯罪；包庇、纵容非法违法生产假冒伪劣、有毒有害食品，帮助犯罪分子逃避处罚，充当犯罪分子“保护伞的犯罪；利用行政管理权、执法权和司法权索贿受贿的犯罪。”发生在食品安全领域基层监管职务犯罪大多发生在玩忽职守、滥用职权和徇私舞弊等方面。玩忽职守是指国家机关工作人员严重不负责任，不履行或者不认真履行职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。基层食品安全监管人员理应恪尽职守，尽心尽力，履行公职中时刻保持必要的注意，但行为人却持一种疏忽大意或过于自信的心态，对自己玩忽职守的行为可能导致的公共财产、国家和人民利益的重大损失应当预见而没有预见，或者已经预见而轻信能够避免。这类犯罪在食品安全领域职务犯罪中所占比重最大。滥用职权是指国家机关工作人员超越职权，违法决定、处理其无权决定、处理的事项，或者违反规定处理公务，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。通俗讲就是掌握一定职权的国家工作人员，违反或者超越法律规定的权限和程序所作出的职务行为。比如，某食品厂生产含某种添加剂的食品，本应当由省级行政部门审批，结果市级部门就批准了，这属于超越法律规定权限的滥用职权。徇私舞弊是指司法工作人员和有关国家机关工作人员利用职务上的便利和权力,对明知是无罪的而使他受追诉,对明知使有罪的人而故意包庇不使他受追诉,或者故意颠倒黑白作枉法裁判;或者利用职务包庇、窝藏经济犯罪分子等,隐瞒、掩饰其犯罪事实的行为。比如，负责食品安全监督管理的行政执法人员，因受人请托或碍于情面，履行监管职责时网开一面，对存在的问题视而不见。二、导致基层食品安全监管职务犯罪的主要原因从检察系统给出的统计数字看，基层食品安全监管职务犯罪现象并不是少数，其产生和发展的原因是多方面的，既有微观层次上个人素质方面的，也有宏观层次上制度设计方面的。1、基层少数监管人员执法素质偏低。表现为不适应新食品安全法执法监管的需要。业务素质偏低是基层食品安全监管干部的较普遍现象，这也是造成基层容易发生食品安全监管职务犯罪的主要原因。当前，基层（县以下）普遍推行了工商、质监、食药监的三局合一，原来这三个部门分别负责监管食品的流通、生产和餐饮环节，合并后统一监管全链条食品安全。不少同志法律意识淡薄，一知半解，习惯按照自己所理解的法律法规来执法，习惯按传统的思维和方式来监管，往往导致监管效率低下，不知道管什么、怎么管、该管的没去管，没管到位，最终导致监管失职渎职，很多都是在不知不觉的状态下发生职务犯罪。2、基层少数监管人员道德立场不稳。表现为有法不依，执法不严，违法不究，甚至利用职权，收受他人贿赂，为他人谋取不正当利益，致使食品安全隐患和事故发生。基层市场监管部门掌握审批、管理、处罚等权力的岗位都是容易产生犯罪的高发区。从事这些岗位的少数监管人员道德素养不够，抗诱惑能力不强，往往容易被拉拢腐蚀，对一些自认为不严重的违法行为听之任之，绕道执法。也有少数人员是主观故意，利用手中的权力进行交换，以权谋私，小过积大恶，最终导致犯罪。3、基层执法监督机制尚未健全。表现为有机制但针对性不强，有监督但大多流于形式。基层执法部门的封闭性还没有完全打破，在自我的圈子内开展执法监管，接受外界的监督少，主观意愿也不强。执法信息公开不到位，不愿公开，甚至也不会公开。来自内部横向的执法监督的效率往往都很低下，起不到应有的作用。这也是基层执法短板多，社会公信力和满意度不高的重要原因所在。基层食品安全监管同样如此，审批、监管、处罚都在同一部门，甚至在系统内的也是同一个处科室在操作，缺失必要的、强有力的权力制约，往往导致职务犯罪的屡屡发生。4、导致职务犯罪其他因素错综复杂。表现为食品安全市场监管没有形成合力，各执法机构没有形成联合执法机制，少数基层执法队伍基础保障条件不到位，执法显得被动应付，还有一些乡镇食品安全机构无论是人员、经费、装备等都不能满足监管执法需要。其他还有传统食品生产经营模式逐步规范与法律强制要求的矛盾等等。一旦出现食品安全事故，必然导致责任追究，职务犯罪也就势必难免。三、预防基层食品安全职务犯罪的对策建议通过以上对基层食品安全监管职务犯罪原因的剖析，预防职务犯罪应从以下几个方面入手。1.加强思想业务建设是规避食品安全监管风险、预防职务犯罪的根本。基层食品安全监管队伍人员年龄、知识、素质结构复杂，食品安全监管对法律法规及国家政策掌握的要求很高，稍有不慎或思想稍一放松，工作就可能出现失误。因此，加强思想道德教育和提高业务水平就显得尤为重要。只有从加强思想教育和职业道德教育入手，努力提升基层干部思想素质和执法水平。要促使基层干部时刻牢记“忠于职守、勤廉办事、严于履职、依法行政”的职业操守，帮助监管人员减少认识误区，思想盲区，消除侥幸心理，才能最有效、最直接避免可能出现的执法风险和职务犯罪。坚持教育在先的预防职务犯罪工作思路，在牢固树立思想道德防线上下功夫，才能使基层食品安全监管步入良性循环的轨道。要加强法律法规学习，提高正确履行岗位职责的能力，只有掌握武器，才能取得胜利，才能使基层食品安全监管全面、准确履职到位。2.建立完善权力监督制约机制是规避食品安全监管风险、预防职务犯罪的基础。首先是建立干部选配机制，要建设一支精干、高效的基层工商食品安全监管队伍，把食品安全监管执法权交给综合素质较高的执法干部，对这些干部的选任，不但要考虑其是否具备必须的业务素质，还要考量其的思想道德素质。其次，建立健全对权力运行的制约机制。要建立和完善食品流通生产、销售许可审核制度、食品经营行为和相关制度落实情况监管制度、食品安全违法行为案件查办制度和行政执法监督监督制度等等，对监管人员在食品安全执法监管中出现的违法行政和错误行为要及时提醒，促其警醒。食品安全监管工作相对具体，重复、机械性较强，基层干部容易出现懈怠心理，对这种现象更是要时刻注意，随时关注。要根据行政权力运行的特点和监管工作程序，分析容易滋生腐败的部位和环节，制定出行之有效的权力监督制度，加强日常监管，明确责任，减少漏洞。第三，要建立完善执法责任制和过错追究制，对过错责任必须追究，及时警戒，内部追究总比来自外部的无论是纪律的还是法律的追究来的轻，更好地引起基层干部思想上的高度重视，防患于未然。第四是要建立完善监管信息公开机制。将各类执法程序公示于社会，使社会知道执法流程，提高执法透明度，使监管人员在行使权力过程中，始终处于全社会的监督之下。杜绝暗箱操作，从源头上遏止监管人员职务犯罪现象。 3.改进执法方式推进科学监管是规避食品安全监管风险、预防职务犯罪的重点。首先是要强化对上级的请示汇报和对相关部门的沟通协调。重大工作安排和重要案件查处，坚持事先请示汇报，积极争取地方党委、政府和上级领导的重视、理解和支持。同时，应通过报纸、电视、广播以及其他多种形式，应做好解释、沟通、宣传、协调工作，努力普及法律知识，增强社会各界的法律意识，提高行政相对人的法律意识。主动接受加强地方党委、政府、人大、政协等政权机关对基层食品安全监管工作的监督，建立与司法机关的联席会议制度，定期交流工作重点和难度，联手查处食品安全违法行为，加强与职能部门和相关单位的联系和沟通，以取得相关部门的配合和支持。与检察、法院等司法部门搞好协调配合，形成执法合力；与执法监督部门加强信息互通，形成执法协同；与上级部门及同行加强信息联系，形成执法网络。针对食品安全监管涉及面广，人民群众关注度高等情况，在执法活动中，要善于发现和研究解决问题，针对一些法律法规规定不明确，或者在工作中难以把握的相关法律条文，要根据立法原意，通过工作调研、集体研究等形式，保障执法人员依法、准确行使职权，有效地防止越权、行政不作为等执法风险的发生。4、树立预防意识健全预防体系是规避食品安全监管风险、预防职务犯罪的关键。预防职务犯罪工作是一项长期而艰巨的任务，不仅要在较短时间内控制职务犯罪现象，更重要的还是要彻底消除职务犯罪滋生的土壤，从根本上治理职务犯罪。基层食品安全监管部门必须充分认识到预防工作的重要性，树立预防意识，建立预防网络，只有这样才能实现“打防结合、标本兼治”的工作目标，达到有效减少和预防行政执法部门职务犯罪发生的效果。行政执法机关要将预防工作列为日常工作考核管理，作为一项对执法人员重要工作来抓。把开展预防职务犯罪工作与开展党风廉政建设、与开展行风建设、与推进依法行政等工作结合起来，通过建章立制、法制教育、以案说法等各项预防措施，不断完善管理监督机制，推动职务犯罪预防工作高效有序开展。