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食品安全形势与履职

——在2014年云南省食品安全综合协调能力培训班上的

讲话

省政府食品安全办主任、省食品药品监管局局长杨杰

（2014年7月14日）

同志们：
今天很高兴能在这里和大家共同交流食品安全工作，我讲的，都是我的一些学习体会和认识，以及国家和我省的安排部署。下面，我讲6个方面的内容。
一、食品安全概念的内涵与外延
大家管了那么久的食品安全，到底什么是食品安全，他的准确定义是什么，包含些什么内容，外延是什么。今天我想专门讲一下。
食品安全概念的发展，经历了3个时期。第一个时期，20世纪70年代初，那时世界粮食危机仍然是世界普遍关注的问题，联合国粮食及农业组织（FAO）首次提出了“食品安全”这一概念，指出食品安全是指无论在何种情况下，都能保证人们能够得到足够的可以维持其生存的食物。这一界定着重强调了食品数量上的安全，注重拥有足够的粮食以确保人们的温饱。随着社会经济的发展，世界食品污染的逐渐加剧，人们意识到我们不但需要充足的食品，而且我们所消费的食品应当不会损害消费者健康，是营养安全的。第二个时期，20世纪80年代初，世界卫生组织（WHO）对食品安全作出了新的定义，即除了应当保证食品充足，还应当保证在生产加工等各环节都安全可靠，有益人体健康。这一界定开始倾向于强调食品质量的安全，开始关注食品是否会对人体健康造成威胁或危害。第三个时期，进入21世纪，随着食品科技的不断提高，环境污染的不断加剧，食品安全事件发生的频率在世界范围内不断提高，FAO和WHO对食品安全的诠释也发生了新的变化，认为食品安全是指可能对消费者健康造成长期或即时危害的必须加以消除的一切因素。这标志着食品安全的评定标准已演变成对消费者的健康是否有害，即强调了食品品质的安全。综上所述，从人们对食品安全内涵的认识的历史转变过程中可以看出，食品安全具有广狭之分。在广义上，它不单指食品品质的安全，还指食品数量的安全，如**书记在去年12月中央农村工作会议上指出要确保粮食安全，就是广义的概念，不单指粮食品质的安全，还包含了保障耕地面积，确保粮食产能，进口粮食等多方面的含义；在狭义上，食品安全则单指食品品质的安全，着重关注食品是否会给消费者带来健康隐患，既包括生产安全，也包括经营安全；既包括结果安全，也包括过程安全。现阶段，我们所从事的食品安全工作，主要指食品品质的安全。食品品质安全这一概念有以下几个性质：
（一）综合性质
食品安全包括食品卫生、食品质量、食品营养等相关方面的内容，涵盖食品种植、养殖、加工、包装、贮藏、运输、销售、消费等环节。而作为从属概念的食品卫生、食品质量、食品营养等均无法涵盖上述全部内容和全部环节。
（二）社会性质
不同国家以及不同时期，食品安全所面临的突出问题和治理要求有所不同。发达国家——新技术、新工艺、新材料在农业和食品工业中应用而产生的食品污染，其中生物污染占很大比重。经济快速成长的发展中国家——面临着化学污染和生物污染的双重挑战，侧重于市场经济发育不成熟所引发的问题，如假冒伪劣、非法生产经营等。欠发达国家——主要矛盾是增加食品供给的压力，食品安全大多还没有提上议事日程。
（三）政治性质
食品安全与生存权紧密相连，具有唯一性和强制性，通常属于政府保障或者政府强制的范畴。无论是发达国家，还是发展中国家，食品安全都是企业和政府对社会最基本的责任和必须做出的承诺。而食品质量等往往与发展权有关，具有层次性和选择性，通常属于商业选择或者政府倡导的范畴。
（四）法律性质
自20世纪80年代以来，一些国家以及有关国际组织逐步以食品安全的综合立法替代卫生、质量、营养等要素立法。综合型的《食品安全法》逐步替代要素型的《食品卫生法》、《食品质量法》、《食品营养法》等，反映了时代发展的要求。1990年，英国颁布了《食品安全法》；2000年，欧盟发表了具有指导意义的《食品安全白皮书》；2003年，日本制定了《食品安全基本法》；2009年，我国颁布了《食品安全法》取代原有的《食品卫生法》。
二、国外食品安全情况及给我们的启示
（一）食品安全是全球性的突出问题
当今世界，无论是发达国家还是发展中国家，都面临着食品安全问题的挑战。发达国家的问题主要在于，新技术、新工艺、新材料在农业和食品工业中应用而产生的食品污染，其中生物污染占很大比重。经济快速成长的发展中国家则面临着化学污染和生物污染的双重挑战。欠发达国家的主要矛盾是增加食品供给的压力，食品安全大多还没有提上议事日程。随着经济全球化和国际贸易、跨国旅游和文化交流的迅速发展，任何一个食品安全事件也都很容易演变为国际性问题。食品安全问题已经成为无国界的话题，在全球范围内引发了人们的深刻反思。
（二）食品安全问题的危害和影响
一是食品安全问题危及公众健康。科学研究表明，食品中的有毒有害物质直接影响人的生长发育，诱发急性中毒和慢性疾病，甚至导致死亡。据世界卫生组织估计，每年全球有数以亿计的人因食品污染、饮用水污染而患病。英国发生疯牛病后，虽然因病直接致死的人数只有69人，但由于疯牛病潜伏期长、确诊困难，至今人们仍心存恐惧。
二是食品安全问题造成经济损失。在过去20多年中，发生在世界各地的食品安全事件，不仅对人类身体健康带来了危害，而且对农业、食品业、旅游业等也造成了不同程度的影响，每年全球食品安全事件导致的经济损失数额巨大。例如，上世纪末比利时发生的二恶英事件，不仅本国大量销毁活鸡和鸡肉加工制品，造成直接经济损失达13亿欧元，而且使整个欧盟畜产品贸易也蒙受巨额损失。
三是食品安全问题引发国际贸易争端。近年来，世界贸易组织（WTO）各成员国在普遍实行关税减让后，根据允许各成员国自行制定和选择进口食品标准的规则，越来越多的国家把提高食品安全标准作为技术性贸易壁垒措施。例如，日本通过设置技术壁垒限制大米进口，上世纪90年代初只检测几项农药残留指标，1994年增加到56项，2006年进一步增加到123项。
四是食品安全问题影响政府公信力。从国际经验看，食品安全事件还会直接影响公众对政府的信任度，重大食品安全事件甚至会破坏社会稳定、危及国家安全。能否保障食品安全，已成为衡量政府行政能力的重要尺度。比利时由于发生二恶英事件直接导致了政府的更迭。受疯牛病事件影响，导致德国联邦政府卫生部长和农业部长辞职。
（三）国际社会积极应对食品安全问题的挑战
由于一些恶性食品安全事件在全球所产生的重大影响，以及对转基因食品安全性的激烈争论，国际组织积极采取行动，推动各国改善食品安全状况。联合国粮农组织、世界卫生组织等国际组织采取了一系列行动，积极推进全球范围的食品安全控制和管理。1996年，联合国粮农组织发表的《世界粮食安全罗马宣言》提出：人人享有获取安全而富有营养食品的权利。2000年，第53届世界卫生大会将食品安全列为世界卫生组织的工作重点和优先解决的问题。2002年，世界卫生组织发布了全球食品安全战略，制定了加强全球食源性疾病监控、为发展中国家提供援助和培训等措施。国际食品法典委员会制定了一系列国际食品标准、指导性原则、推荐性操作规程、检测分析方法和相关法典文件，为发展国际食品贸易和促进各国食品安全管理，提供了标准依据和技术指导。国际标准化组织（ISO）制定了食品安全管理体系标准，国际有机农业运动联盟（IFOAM）制定了有机食品标准。国际消费者联盟（CI）等组织也积极推动国际性和区域性食品安全活动。
鉴于食品安全问题对于公众健康、经济发展、社会安宁和国家形象等均构成了重要影响，各国政府都积极采取应对措施，有针对性地调整和完善食品安全管理体系。美国于1997年制定了“总统食品安全行动计划”，1998年组建了总统食品安全委员会。“9.11”事件后，美国更是把食品安全上升到国家安全的高度，投资力度明显加大。2002年6月，美国国会通过了食品反恐法——《公共健康安全及生物恐怖主义的预防及对策法案》，对有关食品安全机构的拨款大幅度增加。欧盟于2002年成立了欧盟食品安全局、食品安全实验室等具有权威性的机构，负责协调处理欧盟各国的食品安全事务，2006年正式颁布实施了《欧盟食品及饲料安全管理法》。加拿大、澳大利亚、新西兰、日本和韩国等国，也都在积极调整和优化国家食品安全监控和管理系统，并大幅度增加科技投入，改善本国的食品安全状况。
（四）国外食品安全管理的基本做法
1.国外食品安全的政府管理模式
世界主要国家和地区的政府食品安全管理模式，大体可以分为两种类型：一类是单一部门管理的模式，政府设置独立的食品安全管理机构，全权负责食品安全事务，比较典型的有德国、加拿大。另一类是多部门管理的模式，将食品安全管理职能分设在几个政府部门，其中又可分为分类管理和分段管理两种形式。当然，这两种形式的分工也会有交叉，法国的管理体制基本属于分段管理，美国和日本的管理体制大体属于分类管理。
德国在2001年政府机构调整后，将食品安全工作交由联邦食品与农业部统一监管，下设风险评估研究所和食品安全局两个机构。风险评估研究所主要负责食品安全有关风险的评估，并提交评估报告和政策建议。食品安全局负责风险管理，应对突发事件，协调国内各州食品安全事务以及与欧盟有关机构的联系。
法国的食品安全监管主要由农业部、财经工业部和卫生部三个部门承担。农业部负责从生产到销售等环节的食品安全监管，包括制定有关技术规范。财经工业部负责市场交易环节的食品安全和诚信监管。卫生部负责调查食品安全事件，并对违法行为进行处罚。
美国由联邦食品药品监督管理局（FDA）的一个部门为主，多个部门协同管理食品安全。最重要的特征就是根据食品品种来划分各监管部门的职能，不按初级农产品的种养殖、生产加工、市场流通和餐饮消费四大环节来划分监管部门职能，执法部门相对较少，从而保证了一个部门对所监管的食品品种“从农田到餐桌”全过程、一条龙的无缝监管。通过较为明确的分工来避免机构间的互相扯皮、推诿现象，各监管部门之间既互相分工又相互合作，避免了监管上的盲区和盲点。
日本的食品安全监管分别由农林水产省和厚生劳动省两个部门负责，并成立了内阁食品安全委员会，协调上述两个部门的食品安全管理工作。农林水产省负责农产品生产环节的食品安全管理、进口动植物农产品检疫、批发市场和屠宰场保障食品安全的设施建设等；厚生劳动省负责加工和流通环节（除批发市场和屠宰场设施建设外）食品安全监督管理、进口加工食品安全检查。此外，卫生部门负责与食品安全有关的监督抽查并对社会公布结果。
对各个国家现行的食品安全监管体制和模式，我们不能简单地评判哪个好或者哪个不好。因为这些国家选择的管理模式取决于本国的历史传统、基本国情和发展阶段等因素。多部门分段监管有利于充分发挥各个监管部门的专业化优势，但是从食品安全特性的角度，部门过多、分段监管确实更容易引发监管重复、空白和矛盾等问题，增加协调难度、降低效率。
2.国外食品安全管理的主要措施
世界主要国家的食品安全管理措施，可归纳为以下三个主要方面：
一是建立健全法律法规体系。欧盟、美国、加拿大、日本等国家和地区的食品安全立法法律较为严密、完备，为保障食品安全提供了详细的行为规范和充分的法律依据。其食品安全立法，大体上有三种情形：（1）在部分综合性法律中做出保障食品安全的规定，例如，美国的《联邦食品、药品和化妆品法》。（2）在单一性法律中对食品质量安全做出规定，例如，英国的《动物防疫法》。（3）在联邦立法和地方立法，例如，美国加州立法禁止食用活的动物。
二是制定统一权威的技术规范。发达国家有关食品安全的技术规范具有统一性和权威性。对涉及食品安全性状及其产地环境的标准，都是通过政府主管部门发布技术规范、法令和指令来强制执行。如欧盟的食品安全标准，由欧盟委员会发布指令；美国的兽药和食品添加剂标准，由联邦政府食品药品管理局制定颁布等。近年来，发达国家的食品安全技术规范及其标准不断提高、越来越严格。
三是强化食品安全监督管理。从近年的发展趋势看，发达国家越来越重视食品安全监督管理，已将食品安全监管纳入整个社会公共安全管理体系。发达国家强化食品安全监管主要表现在四个方面：（1）有明确的法律法规；（2）有健全的监管机构；（3）有清晰明确的职责分工；（4）有一批高素质的专业管理人员。例如，美国的食品监管人员由政府的专业食品检查员、微生物学家、食品化学家、流行病学家及其他食品科学家承担，各方人员携手合作，使美国食品安全监管系统得以有效运行。发达国家还根据国内外政治经济形势变化，对食品安全管理措施做出及时的相应调整，以提高对可能发生的食品安全事件的预防能力，以及对突发性食品污染事件的应急处理能力。
3.国外食品安全管理的经验和启示

一是以风险评估为基础的科学管理。食品安全风险评估是食品安全管理实践中行之有效的重要方法。在食品安全管理过程中，实行风险评估可以为制定标准、掌握食源性疾病变化趋势和形成食源性疾病控制对策提供依据。目前，世界贸易组织各成员国政府已基本达成共识，未来的食品安全管理体系应该是建立在风险评估基础

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