我国特殊工时制度存在的问题及完善对策摘 要 :我国现行特殊工时制度，即综合计算工时工作制和不定时工作制，存在规定笼统、标准不一，制约不足，职工利益难以保障 , 刚性过强等弊端 。 文章通过对该制 度现实状况 和法律属 性的分析 , 借部分国家 、地区的相关制度 , 提出 以突出劳资协商和保护劳动者 权益为重 点 、弱化行政管制 、对特殊 工时制加 以改革的完善建议 。 关 键 词 :综 合 计 算 工 时 工 作 制 ;不 定 时 工 作 制 ;完 善 建 议一 、我国特殊工时制度概述 特殊工时制度又称非标准工时制 , 是指法定只适用于特殊情形 , 并且工时长度和作息办法都不同于标准工时制的工时形式。其内容主要包括 :缩短工作日 、延长工作日 、不定时工作日 (制 ) 和连续工作日 (综合计算工时工作制 )。目前 , 在我国的劳动用工管理领域 , 特殊工时制主要是指 不定时工作制和综合计算工时工作制 , 本文仅就该两项制度进行探讨 。 不定时工作制是指因生产特点 、工作特殊需 要或职责范围关系 , 对无法按标准工作时间衡量或需要机动作业的劳动者所采用的一种工时制 度 。它可适用于企业中从事高级管理 、推销、货 运 、装卸 、长途运输驾驶 、押运 、非生产性值班和特殊工作形式的个体工作岗位的职工 , 出租车驾驶员等 。 由于实行不定时工作制的劳动者的劳动时间不确定 , 无法实行加班加点制度 , 因此不需要支付加班加点工资 。 综合计算工时工作制 (以下简称综合计时制 ), 是针对因工作性质特殊 , 需要连续作业或受季节及自然条件限制的企业的部分职工采用的以周 、月 、季 、年等为周期综合计算工作时间的一种工时制度 , 但其平均日工作时间和平均周工作时 间应与法定标准工作时间基本相同 。它可适用于铁路 、邮电 、水运 、航空 、渔业等行业和地质及资源勘探 、建筑 、制盐 、制糖 、旅游等行业的部分职工 。 如果在整个综合计算周期内的实际工作时间总数不超过该周期的法定标准工作时间总数 , 只是该综合计算周期内的某一具体日 (或周 、或月 、或季 )超 过法定标准工作时间 , 其超过部分不视为延长工作 时间 , 用人单位不需要支付加班加点工资 ;但整个综合计算周期内的实际工作时间总数超过该周期的法定标准工作时间总数的 , 超过部分视为延长工 作时间,应按 150%的比例支付加班工资。 关于特殊工时制度的规定始见于《中华人民 共和国劳动法 》, 该法第三十九条规定 :“企业应生产特点不能实行本法第三十六条 、第三十八条规定的 , 经劳动行政部门批准 , 可以实行其他工作和休息办法。”该法律颁布后,劳动部制定了《关于企业实行不定时工作制和综合计算工时工作制的审批办法》(劳部发〔1994〕503号, 以下简称号文), 对两项特殊工时制度的使用范围和审批权限等作出了规定 , 此后各省 、自治区 、直辖市 以及部分计划单列市根据该办法先后颁布了一系 列配套规章、文件。 《劳动和社会保障事业发展“十一五”规划纲要》明确提出 , 要加强劳动标准的制订修订工作 , 完善特殊工时审批制度和职工休息休假制度 。针对现时宏观经济环境及《劳动合同法 》施行后的具体情况 , 国务院办公厅及人力资源和社会保障 部均发文要求各地政府引导 、指导和帮助企业建 立特殊工时制度 , 以控制用工成本和法律风险 。 从工时制度演变来看 , 工时的不断缩短和工 作班制逐渐走向灵活化和多样化是两大趋势。[1] 《劳动合同法》关于 “非全日制用工 ”的规定 , 增加了弹性工作制的内容 。我国的工时立法应进一步体现和顺应这种趋势 , 丰富工时制度种类 , 放宽行 政管制 。从实践来看 , 目前立法尚缺乏对各种工 时制度的具体操作指引 。 二 、我国特殊工时制度存在的主要问题 我国特殊工时制度的制定具有积极意义 , 然而随着社会经济的快速发展和我国体制改革的深化 , 原有的规定已显露出一些弊端 。特别是未能充分考虑如何妥善处理高速发展的经济中 , 企业甚至劳动者本人对加班的实际需求与保护劳动者 身体健康这个长远目标之间的矛盾 , 不能适应劳动关系日益复杂化 、多样化现状 。 当前我国特殊工时制度存在的主要问题有 : (一 )规定笼统 , 标准单一 1.审批流于形式。 503号文是执行特殊工时 制度的主要依据 , 各地也根据该制度实施中的不 同情况先后出台了一些规章和规范性文件 。 有些 省市对审批并未作具体要求 , 有些省市则要求用 人单位在审批的同时提交实行特殊工时的实行办 法 ;要求以实地核查 、专家评审等多种方式进行审 核 ;再次报批的 , 劳动保障行政部门应当检查原实 施方案执行情况等 。 然而 , 由于审批条件不甚明 确 ,审批没有具体可衡量的标准 , 使审批流于形 式 , 不能作实质的审查 , 实际执行效果并不理想 。 比如, 关于综合计算工时工作制的计算周期确定 问题,实务中因劳动部门工作人员缺乏专业知识 往往无从掌握如何确定 , 通常以惯例或企业申报为准。 2.适用范围难以掌握。在不定时工作制的适用范围中 , “其他因生产特点 、工作特殊需要或 职责范围的关系 , 适合实行不定时工作制的职工 ” 这一条款缺乏详细的定义 , 不仅使劳动部门工作 人员在审批企业申请时无所适从 , 也给某些用人 单位钻法律空子提供了可乘之机 。 3.各地对特殊工时制度的理解和贯彻不尽一致 , 甚至大相径庭 。 以不定时工作制是否应支 付法定节假日加班工资为例 , 劳动部规定实行不 定时工作制的劳动者不执行加班加点工资制度 , 1浙江明确无须支付 ;2而山西 、新疆等地则认为需要支付 。3在不定时工作制的实施范围上 , 北京 、河南等 省市规定 , 企业中的高级管理人员实行不定时工作制 , 不办理审批手续 ;国家和本市已规定实行特 殊工时制度的企业不再履行审批手续。4海南各级人事劳动保障部门则从 2002年起不再审批企 业实行特殊工时制度。5其他多数地方仍根据 503 号文要求执行 。 在审批程序上 , 多数地方均为审批方式 , 而湖 北则以默示为许可方式 , “劳动行政部门正式接到 企业 《实行不定时工作制和综合计算工时工作审 批表 》后 , 两周内应予以批复 , 逾期视同认可 。”(二 )监管缺位 , 制约不足 基于特殊工时制度的特殊性 , 国家设置了审批前置 , 然而审批以后 , 对于单位如何实行以及实行状况如何的监管 、制约却鲜有明确的规定 。 这种虎头蛇尾的做法使用人单位滥用特殊工时制度 侵害职工权益的现象难以避免 。如事后监督问题 , 我国劳动监察因其人员 、编制等先天不足 , 又 兼地方保护 、政府要求等多种制约 , 劳动法特别是 劳动基准的监察素未到位 , 如此情形下 , 要保证企 业依法正确执行特殊工时制度无异于纸上谈兵 。 其次, 特殊工时制度缺乏否定机制 。 对获批实行特殊工时制度 , 却未依法执行的用人单位 , 缺 乏明确的制约措施 , 对因此权益受损的劳动者 , 也 无确定的救济方式 。 (三 )职工利益难以保障 1.职工缺乏决定权和知情权。我国法律规 定了延长工作时间须经协商的原则 , 即便如此 , 劳动者对与其切身利益相关的工时制度仍然缺乏决 定权 。 一些地方如北京 、江苏等地要求实施特殊 工时制度须经工会协商,包头等地要求将特殊 工时制度写入劳动合同。但执行该规定的区域 尚不广泛 , 执行情况也不尽理想 。 因为缺乏事先 协商 , 造成职工对是否实行特殊工时制度以及如 何实行该制度缺乏了解 。 实践中 , 由于职工知情 权的缺乏而引起争议的不在少数 。 劳动者作为特殊工时审批这一行政许可行为的利害关系人 , 其 权利如何保障的问题值得思考 。 2.职工的休息休假权难以得到保障。工作时间与休息休假直接相关 。 由于加班要占用劳动者的休息时间 , 并对员工的身体健康和安全可能 产生消极影响 , 所以我国的法规对此是加以限制 的 , 限制的意义在于促进用人单位改进劳动组织 和提高生产效率 。 相比标准工时制 , 综合计时制员工需以更长 的时间来从事工作 , 不但不能使劳动者得到较好 的休息 , 还减少了其家庭生活与社交生活的时间 。 而根据规定 , 综合计时制可以周 、月 、季 、年等为周 期综合计算工作时间 , 周期越长 , 则意味着劳动者 持续劳动不能休息的时间也越长 , 由此对劳动力 造成的损害恐怕并不能以加班工资和调休时间所 能弥补的 。 事实上 , 用人单位实行综合计时制很 大程度上是为了减少加班费用的支付 , 以维持竞 争优势 。此外, 对于一些从事特殊工种 (矿山井 下 、有毒有害 、四级体力劳动强度以上等 )的职工 , 以及妇女 、未成年人等特殊群体并没有相应的特 别休息和轮休规定 。 3.职工的工资权受到侵害。不管实行何种 工时制度 , 劳动者在付出正常劳动的情形下 , 应获 得法定的工资报酬 。 然而 , 实行特殊工时制度往 往导致劳动者的工资收入减少 , 这主要体现在加 班工资上 。 根据综合计时制规则 , 劳动者没有周 休日 , 综合计算工时后加班工资按照 150%计算 , 失去了享受 200%周休日加班工资的机会 。而不 定时工作制更是无论周休日还是法定节假日都无 法享受加班工资 。如此 , 往往导致实行特殊工时 制度的劳动者工资收入少于实行标准工时制度的 工资收入的结果 。 4.企业利用特殊工时制度侵害职工权益。 企业利用特殊工时制度侵害职工权益的现象普遍 存在 。其一是擅自扩大实施对象范围 , 未经协商 就将某岗位或某职工纳入实施特殊工时制范围 ; 其二是未依法执行特殊工时制度规定,没有保证职 工得到应有的休息休假 。如没有合理安排综合计 时制员工补休 , 使劳动者过度劳累 , 体力难以恢复等 ;其三是实行双重标准 , 以实施特殊工时制度为 名肆意延长劳动时间 。某些企业还可能任意延长 员工的工时以减少加班工资的支付 , 尤其是在部分 服装、纺织等劳动密集型企业,情况更为严重。 (四 )刚性过强 , 带有浓重的行政管制色彩 1.审批制度本末倒置 , 忽视当事人意思自治 。 国家干预与当事人意思自治共存是劳动法律 关系的特点之一 , 我国特殊工时制度过于强调前 者 , 而忽视后者 。 缺乏当事人合意这一基础的特 殊工时制度 , 非但使审批不够客观科学 , 其执行也 难尽如人意。 2.缺乏法定豁免内容 。 一些工种和岗位 , 其 性质决定它们在执行工时制度上具有当然的特殊 性 。 如海运 、铁路等需连续作业的行业和地质勘 探 、建筑等受季节和自然条件限制的行业实行综 合计算工时 , 高级管理人员 、销售人员等实行不定 时工作制等 。 这些行业的属性或岗位的职责本身 就要求实行特殊工时制度 , 将其列入审批范畴明 显多余 。 浙江金华某企业一常务副总就曾因企业 未报批不定时工作制 , 申请仲裁要求支付加班工资 , 劳动仲裁委根据其工作职责等情况裁定驳回 , 后法院两审均与劳动仲裁委持相同意见 。 对于法 定豁免 , 北京等地已有实践 , 足资借鉴 。 三 、部分国家和地区的相关规定 (一 )美 国在工作时间的规定上 , 美国法律同中国法律相比有三大差别 :一是美国法律对加班时间没有 限制 ;二是美国没有综合工时计算制的规定 ;三是 美国雇主如将某一职工视为可以从联邦工时法豁 免 , 可以先照此办理 , 而不需要提前获得劳动部门 的批准 , 但如果事后在劳动纠纷的诉讼或劳动部 门的调查中 , 职工被认定为不属于这一豁免 , 则主要向职工作出赔偿并接受行政处罚 。 美国《公平劳动标准法案》中关于加班费的豁免规定 , 其功能类似于我国劳动法中关于特殊 工时制度的规定 , 故本文对此作一介绍 。 根据 《公平劳动标准法案 》的规定 , 对以下行业的雇员 , 雇主可以豁免适用法案中加班补偿的规定 :1.零售 或服务公司的雇员;2.农业及相关行业的雇员 3 .运输行业的雇 员 ;4 在雇主家居住的家政服务者 ;5 . 特定私有产业的雇员 ;6 . 某些小型机构的雇员、消防队员及法律执行人员。